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来源：人民网

    六、进一步展开土地流转工作时需要研究和解决的四个问题

    目前，农村土地确权后的土地流转工作依旧处于试点阶段。从已经取得较大进展的试点县所反映的问题来看，这项工作还需要针对以下问题作一些探讨，寻找出稳妥的解决方案。大体上有以下四个问题。

    （一）关于“非粮化”倾向

    土地确权以后，农村各种形式的土地流转加快了，这是可喜的。但与此同时，土地使用的“非粮化”现象也日益引起人们的注意。这里所说的“非粮化”是指：转包、出租之前，农业承包户在承包地上种植的是粮食，转包、出租以后，新承包者改种其他作物，如蔬菜、草莓、果树、饲料（供养殖业用）等。“非粮化”作为一种趋势，今后可能越来越严重。这是由市场价格差异决定的。土地流转后，如果硬性规定本来是粮田的土地，流转后只准种粮食，恐怕吸引不了转包者和承包者，因为收入过少，难以获利。这等于依然把原来的农业承包户束缚在原来的承包土地上，农户只能让家庭中的老、弱、妇、幼低效率地从事粮田的生产经营。于是这就成为一个难题。何况，硬性规定原来种粮食的土地经过流转之后仍旧种粮食，不一定能奏效，因为监督成本是很高的，而且谁来经常监督检查？特别是改种的蔬菜、新栽的果树已经成为新承包者的收入来源后，难道把它们铲掉，重新种上粮食？谁来执行这一任务？这必然引起农村中的纠纷，怎么办？

    目前，不可能采取硬性的强制措施，如罚款或铲除非粮食作物和树苗，否则不仅监督成本过高，工作量过大，而且会阻碍土地流转的推进，还会激起农民与政府之间的矛盾，把政府和基层农村组织摆在农民对立面的位置上。村干部也反对这种做法，因为他们不愿得罪土地流转的供方和需方，引起村民非议。看来，要从根本上解决这个问题，只有给土地流转后继续种植粮食的新承包者一定的补助或奖励，并逐步提高粮食价格。这些措施不一定完全遏制土地流转过程中的“非粮化”倾向，所以细致地教育、开导、劝说土地流转供求双方的工作仍不能放松。

    在土地流转过程中，除了有“非粮化”倾向以外，还存在“非农化”倾向，即把从农民承包户那里流转出来的土地，转向农业以外用途（如建立工厂，盖商品房等）的倾向。这样的问题虽然性质上比“非粮化”更严重，但比较容易处置，即只要严格按法律法规和土地管理的规章制度办理，就可以遏制住。关键在于贯彻“有法必依，违法必究，执法必严”的原则。

    （二）工商业企业进入农村的资格审查制度

    这是当前土地流转过程中需要解决的又一个问题。问题是：土地确权以后，农民中有越来越多的青壮年为了实现进入城镇务工、经商的愿望，愿意把所承包的土地转包出去或租赁给别人。有些地方，本地愿意转包或租入土地的农户不多，因此就产生了工商业企业愿意转包、租用农户的土地，从事生产经营的情况。还有的地方，工商业企业与当地农户同时作为土地流转的需方，但在转包费或租金方面，工商业企业往往喊价比当地农户要高一些，从而有优势。这种情况之所以出现，据我们在一些地区的调研，大概有以下三个原因：一是工商业企业规模大，资金充裕，土地流转到手后，预期利润率较高，所以在支付转包费或租金时愿意开出较高的价格；二是在工商业企业中，有些是把转包或租赁得到的土地作为原料基地（比如食品工业企业需要有自己的原料基地），于是它们所要满足的是今后能源源不断地向本企业提供原料，而不是单纯对外销售土地上所生产出来的产品。这样，这些企业不太重视生产全流程的成本核算、转包费和租金的数额，而认为只要原料供给得到保证就行了；三是工商业企业中有些是把土地作为储备而转包或租赁到手的，目前先按原先的种植情况保持不变，等到有机会时再把这些土地移作他用（如建厂房，建仓库，建职工宿舍等）。这样，为了保证本企业有储备土地，多花一些转包费或租金在企业看来也是合算的，因为土地是稀缺资源，囤地比囤钱对企业更有利。

    于是在各地关于是不是要禁止工商业企业进入土地确权以后的土地流转过程有不同的意见。一些人认为要容许工商业企业作为土地流转的需方，理由是：只要它们是有意于投资农业的，带资本下乡，带技术下乡，对发展农业生产有好处而又不违背土地使用方向有何不可？另一些人持不同意见，认为应当禁止它们转包、租赁农民承包的土地，理由是：它们不仅会排挤农民中愿意扩大生产规模的种植能手、种植大户，而且由于它们背景复杂，业务涉及面广，一旦它们在其他方面经营亏损，把所转包、租赁的土地又转手让给他人，会对农村的经济社会的稳定不利。还有第三种意见，认为既不能无条件地放开让工商业企业进入土地流转过程，又不能绝对禁止工商业企业投资于农业，而应当设置进入农村土地流转过程的工商业企业的资格审查制度。通过资格审查，即对申请者的过去的投资经历、资本状况、股权状况、业绩和农业技术力量进行审查，才作出决定：容许进入还是不容许进入。

    在分析了上述三种观点后所作出的判断是：第一种和第二种意见都不利于农业的发展，而第三种意见有较大的可行性。问题在于资格审查的标准是什么？什么样的资格才能被认为够格，缺少什么就会被认为是不够格的？以下三项标准是可以被大多数人接受的：

    一是：有一定的涉农业务经历，有一定的业绩，被业界承认是有经验的农业企业；

    二是：有较好的社会信誉，有足够的经营管理力量和专业技术力量，有从事农业开发的能力的企业；

    三是：对土地流转后得到的承包地如何开发利用，要有近期和中期的科学发展规划，并经过论证。

    （三）土地确权后承包地、宅基地和宅基地上农民自建的房屋能否用于抵押？土地流转过程中能否把已用于抵押的承包地、宅基地或房屋再转包或租赁给他人？

    土地确权以后，承包地经营权、宅基地使用权以及宅基地上自建房屋的产权都已明确，并且农民获得了相关的权证，这就符合了农民以此为抵押物，向金融机构进行抵押贷款的条件。不应在此基础上再附加条件。要知道，农民一直感到贷款难，这一方面是由于基层的金融机构少，另一方面是由于农民作为贷款申请者缺少抵押物。在土地确权以前，农民没有可能利用承包土地取得抵押贷款。这种情况直到土地确权以后才发生变化，即农民可以在对土地承包经营权、宅基地使用权和宅基地上农民自建房屋的产权登记颁证的基础上，以抵押贷款方式取得贷款。剩下的问题就是增设基层金融机构了。在浙江省杭州、嘉兴、湖州三市土地确权以后的农村进行调研时发现，这三个市的农村抵押贷款已有较好的条件，抵押贷款工作推行得比较顺利，贷款风险并未表现出来，申请贷款的居民和基层金融机构都比较满意。

    需要进一步探讨的一个问题是：土地确权以后，农民在土地流转过程中能否把已用于抵押的承包地、宅基地或房屋再转包或租赁给他人？比如说，农民为了进城务工、经商或开办作坊，事先把土地和房屋作为抵押物，从银行取得贷款，作为创业的资本，然后又把土地和房屋出租给他人，自己携带妻子儿女迁进城市。这种情况是较常见的。为了避免今后土地流转供求双方可能发生的纠纷，应当在供求双方签订土地流转合同时，说明这块土地已经抵押给银行的实情，不能隐瞒而不通知对方。至于抵押权则明显地属于产权证持有一方，偿还抵押贷款也只能由产权证持有一方负责。

    （四）农村承包地的确权和流转要不要尊重历史？如果尊重历史的话，那么究竟以什么为起点？是以1980年前后为起点，还是再往前追溯？

    在已经进行土地确权和土地流转的一些省市进行调研时发现，农村承包地的确权和流转一定要尊重历史，不能抹杀历史事实而重新开始。但究竟以什么为起点？绝大多数受访者认为，还是以1980年前后推广农村家庭承包经营制时为起点，而不能再往前追溯。

    理由是：自从20世纪50年代初期土地改革以来，已很长时间，当初许多乡村的土地改革时的原始记录已经不存在了。经过这么多年，当时亲历其境的当事人，大多数已经去世，即使有些人还在，也已经上了年纪，记忆力衰退，也说明不了当时的情况。何况经过历次制度变迁，包括农业合作化、人民公社化，到“三级所有，以队为主”，再到撤社建乡、农户承包等等，所以无论是追溯到农业合作化以前还是追溯到土改以前，都是不现实的，只能给土地确权工作添乱，而不能促进土地确权工作的开展。

    在这方面，必须有一个明确的决断：一律以农村家庭承包制开始时为起点，否则就有可能陷入无穷无尽的家族与家族之间的纠纷、村与村之间的纠纷、乡与乡之间的纠纷之中。当然，这里还需要解决最近30年农村家庭承包制开始以来出现的历史问题。比如说，有的家庭没有儿子，只有几个女儿，女儿一个个全嫁走了，但承包地全留在家里，一分地也不减少；另外一个家庭，没有女儿，全是儿子，儿子长大了，都成家了，但家里的承包地还是原样，一分地也没有增加。后面这一户就有意见。那怎么解决？如果给后面这一家增加承包地，地从哪儿来？如果同后面这一家庭类似的还有若干户，他们也要求多拨一些承包地，又该怎么办？这些都是土地确权时会遇到的实际问题。不可能有统一的解决方案。只能根据本村的情况作出协调方案。如果不能达成谅解，只好暂时搁置不议。当初有些地方在承包地分配时曾有一条政策规定，即“增人不增地，减人不减地”，已实行很多年了。在没有新的政策规定时，也只能按照已有的办法执行，留待以后解决。这也是“对历史的尊重”。

    我们只有相信“下一代人比我们聪明”，他们一定会有大智慧来进行协调。