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来源: 中国网

    改革举措的落实将对城乡土地市场及现有格局起到调整作用。土地问题上面临的最大难题是对现有法律制度的突破，这也是城乡一体化体制机制建设的关键问题

    中华全国律师协会副会长吕红兵在接受《中国投资》采访时表示，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》报告中涉及到的一个重要问题就是城乡土地制度改革问题。这些改革举措的落地实施将对城乡土地市场及现有格局起到调整作用，不过改革面临的最大难题是对现有法律制度的突破，这也是城乡一体化体制机制建设的关键问题。因此，需要修改现有的已经不适应当前城乡一体化改革发展需要、对改革造成阻碍的法律条款，对需要由法律予以明确和调整但目前尚处于法律空白的问题，通过修改现有法律或制定新的法律予以调整规范，以从根本上解决城乡土地改革面临的难题。

    土地格局调整趋向

    《中国投资》：在三中全会的政策框架下，未来土地格局会发生怎样的变化？

    吕红兵：十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》报告中涉及到的一个重要问题就是城乡土地制度改革问题。这些改革举措的落地实施将对城乡土地市场及现有格局起到调整作用。

    首先,十八届三中全会报告明确提出要建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，逐步缩小征地范围，完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

    这意味着集体经营性建设用地将与国有建设用地一样可以进行流转交易并可以实施开发建设，即打破了当前实施建设只能使用国有土地，集体土地只有通过征收转为国有土地后才能用于建设的法律规定。在这样的调整下，以后建设用地市场将会出现两类土地，一类是传统的国有土地，所有权归国家；一类是集体土地，所有权归农村集体，两类土地都可以入市交易，都可以在符合规定并满足相关条件的前提下进行开发建设，这无疑将对国有土地市场形成冲击，为处在城市用地日趋紧张、地价不断攀升这一现实情况下的土地市场带来新的机遇。另一方面，这也将对当前地方的土地财政构成影响，在逐步缩小征地范围且集体土地与国有土地同等入市、同价同权的要求下，集体土地无需通过征收变为国有土地后才能通过政府进行出让，而是可以由其所有权人——村集体直接进行出让，土地的权利人是农村集体，其土地出让收益自然归村集体所有，以前地方政府因此获得的土地价差收益也将不复存在。

    其次,关于实施农村土地承包经营权长久不变及赋予农村土地承包经营权完整的用益物权权能，十八届三中全会报告提出要稳定农村土地承包关系并保持长久不变；赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

    事实上，对于探索农村土地承包经营权的长久不变，从2008年十七届三中全会就已经提出，部分地区也进行了有益的探索，但如何实施？国家始终没有出台相应的政策措施。十八届三中全会的改革举措一旦落实，意味着农村土地承包经营权不仅可以长期稳定保持不变，其本身并不完善的用益物权权能将得以完善：

    一是承包经营权的流转方式将得以完善，在长久不变的前提下承包经营权将可以以转让方式向农户以外的其他主体进行流转，这样就突破了租赁最长期限不得超过20年的限制，承包经营权流转价值也将提升；

    二是承包经营权可以进行抵押担保，这无疑拓宽了农村融资渠道，土地承包经营权也将更好地实现从资源向资本的转化；

    三是承包经营权可以入股发展农业产业化经营，而非只能参与合作经营，这意味着以实物出资设立公司的出资物可以是土地承包经营权。

    上述权能的拓展和完善，意味着农村土地承包经营权不仅能够入市流转，而且能够作为一种资产参与市场经济活动，为农业产业化发展、现代农业企业经营、农民参与市场经营活动等都将带来新的机遇。

    再次,关于农村宅基地制度试点改革,十八届三中全会报告提出要保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。

    我国现有的宅基地管理制度是城乡二元结构的重要体现之一。首先从宅基地性质来说，就具有极强的身份性，即集体经济组织成员基于其成员身份无偿取得的土地使用权益；其次从其流转管理上来说，国务院及国土资源部多下强调城镇居民不都购买农村房屋，不得购置农村宅基地用于修建房屋；第三，法律明确规定宅基地使用权不得用于抵押担保，也是基于宅基地所具有的身份性和福利保障功能而做出的对农民的保护性规定。此次十八届三中全会提出对宅基地管理制度进行改革探索，其根源在于要剥离城乡户籍和集体经济组织成员身份对农村资产财产权(宅基地使用权、农村土地承包经营权、农村房屋所有权等)所构成的桎梏，赋予农村资产财产权以完善的用益物权权能，使其能够有效参与到市场交易和市场经营活动中去，为农村资产参与市场经济带来新的活力。

    最后,关于保障农民公平分享土地增值收益,十八届三中全会报告提出要维护农民生产要素权益，保障农民公平分享土地增值收益。

    在现有的城乡土地制度改革框架下，集体土地增值收益的体现主要在3方面，一是集体土地流转收益，二是农用地参与规模化农业生产或集体建设用地参与开发建设所获取的经济收益，三是征收集体土地的补偿收益。

    应当说，前两方面的增值收益其实体现在前面所述的系列改革举措当中，集体土地与国有土地同价同权，农村资产剥离原有身份属性及福利保障功能被赋予完全的用益物权权能，那么土地的价值会显著提高，农民作为集体土地的权利人，在参与相应的流转或经营活动中，也将获得土地增值收益，当然，这其中还必须对集体经济组织内部主体的完善、明确成员权以及自治程序的完善等举措来保障农民的合法财产权益。

    而针对第三方面的土地增值收益，则涉及到对我国征地补偿制度的修改和完善。因为在现有法律制度下，耕地征收补偿标准是按照其原用途来制定的，完全无法体现其性质转化后的巨大价差；农村房屋拆迁更是没有明确的法律标准，而是各个地方自行制定补偿标准，并未考虑到市场评估价值，实践中与城市房屋拆迁补偿价格差异巨大。因此，要真正做到保障农民公平分享土地增值收益，就意味着要对现有集体土地征收补偿制度进行修改。

    土地改革的法律障碍

    《中国投资》：在土地问题上面临的难题与解决办法是什么？

    吕红兵：在十八届三中全会提出的施政举措下，土地问题上面临的最大难题是对现有法律制度的突破，这也是城乡一体化体制机制建设的关键问题。目前城乡土地制度改革面临的主要法律障碍包括：

    1.《土地管理法》《物权法》中有关集体土地不得用于建设、不得流转用于非农建设的相关规定。

    2.《物权法》《担保法》中有关耕地、宅基地等集体土地不得用于抵押担保的规定。

    3.《农村土地承包法》中有关承包地只能向从事农业生产的农户转让、只能有偿流转的规定。

    4.《农村土地承包法》中对于承包期限的规定，其中耕地为30年，林地不得超过70年。

    5. 国家及行政主管部门对于城镇居民不得购置宅基地、不得购买农村房屋，否则不予办理产权登记的规定。

    6.《土地管理法》中对于征地补偿的规定以及对农村房屋拆迁补偿的法律空白。

    7.《村民委员会组织法》中关于村委会具备集体资产管理职能的规定以及集体经济组织主体及其运营管理、集体经济组织成员管理等方面的法律空白。

    之所以会形成当前的矛盾，是因为法律本身具有滞后性，其制定出台的内容与当时的社会经济发展需求一致；然而，当时过境迁，尤其是我国社会经济飞速发展的今天，部分法律条款已经不适应当前的经济发展要求，但在其未经合法程序修改调整或废除之前仍然合法有效，仍然对社会经济活动予以规范和约束。这样就造成了法律规定对改革需求造成阻碍的结果。因此，需要修改现有的已经不适应当前城乡一体化改革发展需要、对改革造成阻碍的法律条款，对需要由法律予以明确和调整但目前尚处于法律空白的问题，通过修改现有法律或制定新的法律予以调整规范，以从根本上解决城乡土地改革面临的难题。