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农村土地制度改革是下一步中国农村发展要解决的大问题，它不仅涉及农村改革如何开展，还关系到新型城镇化建设能否顺利推进。我国农村土地改革要实现的核心目标是什么？在我们看来，应该是两个目的：一是农民受益，二是农村发展。相关的改革制度，应该围绕这两个核心目标来设计。

在农村土地改革的“三块地”——承包地、集体建设用地、宅基地中，改革的难度不一：农用耕地受到红线保护，但在土地流转环节已有不小进展；宅基地入市受到制度制约，还未有突破；只有农村集体建设用地可以进行市场化的入市交易，因此可以在农村土地制度改革中先动起来。2015年2月，全国人大授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定，其中包括：暂时停止实施土地管理法第43条和第63条、城市房地产管理法第9条关于集体建设用地使用权不得出让等的规定，明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

日前，财政部、国土资源部联合印发《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（《暂行办法》），对农村集体经营性建设用地土地增值收益管理做出规范。该办法适用于有效期至2017年12月31日，与试点时限保持一致。值得注意的是，《暂行办法》提出，在农村集体经营性建设用地入市环节取得入市收益的农村集体经济组织，或者在转让环节取得再转让收益的土地使用权人，应向国家缴纳调节金。调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收。具体征收比例，由试点县综合考虑土地增值收益情况，考虑土地用途、土地等级、交易方式等因素确定。调节金全额上缴试点县地方国库，纳入地方一般公共预算管理，由试点县财政部门统筹安排使用，试点期间，省、市不参与调节金分成。有以下5种情形之一的，将按照国家有关规定追究法律责任：擅自减免调节金或者改变调节金征收范围、对象和标准的，隐瞒、坐支应当上缴的调节金的，滞留、截留、挪用应当上缴的调节金的，不按照规定的预算级次、预算科目将调节金缴入国库的，其他违反国家财政收入管理规定的行为。

从现实来看，农村土地改革产生的收益分配，如果没有地方政府参与，是很难执行下去的。在一次关于农村宅基地直接入市的讨论中，有地方官员对此表示质疑，并以强烈的语气称，“如果你们想让农村彻底混乱，那就绕开地方政府去搞宅基地改革吧”。很显然，如果把农村土地改革定位为一个分利的过程，那自然“见者有份”，地方政府也要成为重要的利益分享者。从农村土地改革的目标来看，确定土地增值利益的分配，并不是土地改革的主要目标。换句话说，过去在快速城市化过程中盛行的过于畸形的“土地经济”和“土地财政”模式，不能再主导新农村建设和新型城镇化建设。在我们看来，要实现让农民受益、让农村得到发展的目标，必须在两个方面有制度性的突破：一是土地制度改革有所突破，可以探索以某种形式的土地产权或土地长期使用权作为交换，吸引城市资本下乡，参与到农村的建设中来。二是农村土地收益制度要向农民倾斜，过去农村征地，农民属于相结弱势的群体，今后要实现全面小康目标，则要抓住新型城镇化的机会向农民作利益倾斜。

其实，在国务院部门的相关政策设计中，已经比过去更多考虑农村的利益了。据有关官员对《暂行办法》的解释，对于土地调节金的使用，除了前述“试点县财政部门统筹安排使用”之外，农村集体经济组织以现金形式取得的土地增值收益，按照壮大集体经济的原则留足集体后，在农村集体经济组织成员之间公平分配。对以非现金形式取得的土地增值收益应加强管理，并及时在农村集体经济组织内部进行公示。这意味着，至少从得国务院政策设计的意图来看，希望把农村集体建设用地的市场化增值收益，在集体所有制框架下进行一定的分配。

农村土地制度改革对未来中国农村的发展极为关键，是最后一个制度性红利的来源。但在土地改革制度的设计上，要杜绝“土地财政”模式的主导，要以农民受益和农村发展两大目标为核心来设计制度。