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一、国有划拨建设用地改变用途的法律要求和办理程序

国有划拨建设用地所有权人需要改变原土地用途的，应当依法办理批准手续。国有划拨建设用地改变用途涉及的法律主要有《土地管理法》第56条和《城乡规划法》36—43条。

根据上述法律规定，划拨建设用地使用权人应当按照土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第16条的规定，今后供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同，土地使用权人不按照约定条件使用土地的，要承担相应的违约责任。

确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意，取得相应的建设用地规划许可证。经批准改变土地用途的，应当由建设用地使用权人持新的建设用地规划许可证和改变用途批准文件，到土地所在地市县国土资源主管部门办理相应的建设用地手续：

1.改变后的土地用途符合《划拨用地目录》的，经批准，可以继续以划拨方式使用，办理相应的划拨用地手续，换发新的《国有土地划拨决定书》。

2.改变后的土地用途不再符合《划拨用地目录》的，应当依法办理有偿用地手续，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》、《协议出让国有土地使用权规范》进行了具体明确，具体又可分两种情况：

①法律、法规或行政规定明确划拨土地改变用途应当收回土地使用权的，或者《国有土地划拨决定书》明确改变用途应当收回土地使用权的，应当由市、县人民政府收回划拨土地使用权，依法有偿供应，属于经营性用地的，应当依法以招标拍卖挂牌方式供应;

②法律、法规、行政规定没有明确，《国有土地划拨决定书》没有明确约定的，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第17条的规定，经批准可以办理协议出让手续，但应当按照补办出让时土地市场价格补缴土地出让金，

即：应补缴的土地使用权出让金额=新用途的出让土地使用权市场价格-原用途的划拨土地使用权价格。

二、国有划拨建设用地使用权人擅自改变土地用途该如何处罚?

国有划拨建设用地使用权人擅自改变土地用途，同时违反了《土地管理法》和《城乡规划法》的相关规定，涉及到上述法律的衔接和竞合。

《城乡规划法》第64、65条明确：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。

《土地管理法》第80条明确：不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。

从上述两个法律规定看，在对擅自改变土地用途进行处罚时，二者的规定不尽一致，需要相应的衔接和法律竞合。

首先，从城市建设用地管理来看，《土地管理法》更强调城乡建设用地范围、规模和农用地、建设用地、未利用地等大用途，而商业、住宅、公共设施等土地的具体用途则是由城市规划确定并在建设用地规划许可证上予以具体记载。用地单位在向国土资源部门申请办理划拨用地手续或协议出让手续时，必须先取得规划部门颁发明确具体土地条件的建设用地规划许可证;国土资源部门在招标拍卖挂牌出让国有土地前，也必须由规划部门先行明确拟出让地块的具体用地条件。也就是说，规划部门先行明确土地用途等用地条件在前，办理用地手续在后。

其次，擅自改变土地用途的法律责任看，《土地管理法》第80条的规定比较“简单粗暴”，就是责令交还土地、处以罚款;《城乡规划法》则区分情况进行处罚：由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。二者也不够衔接，如果规划部门是责令改正，国土资源部门是责令交还土地的话，这二者是无论如何不能同时并存和执行的，加之《土地管理法》中的改变用途是指“大用途”还是“小用途”也未明确。

因此，在对擅自改变用途进行处罚时，应当优先适用《城乡规划法》，首先由规划管理部门进行处罚。1.规划管理部门决定限期拆除或没收的，国土资源部门可以相应责令交还土地、处以罚款;2.规划管理部门决定限期改正、罚款的，当事人履行规划管理部门的行政处罚后已经不存在改变用途情况，国土资源部门可以不再另行处罚;3.规划管理部门决定罚款后补办改变用途手续补发建设用地规划许可证的，即当事人的改变用途已经规划部门许可，国土资源部门可不再另行处罚，区分改变用途情况，按本文“一、国有划拨建设用地改变用途的法律要求和办理程序”办理相应手续。

三、关于“一处用地存在两个违法行为，可合并处罚吗?”案例处罚的商榷

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“土地观察”微信公众号2016年5月26日刊登了“一处用地存在两个违法行为，可合并处罚吗?”的案例。具体案情如下：

2006年8月，甲单位以划拨方式取得6000平方米国有建设用地使用权，用途为科教用地。2014年8月，甲单位申请土地登记发证。县国土资源局地籍股工作人员经调查后发现，该单位只建了两幢科教用途大楼，占地2000平方米，其余4000平方米改建了球馆。

经查，甲单位在2009年3月建成两幢科教用途大楼后，由于资金不足无力继续建设其他教育设施，遂欲将4000平方米土地改建成球馆进行出租，增加单位收入。为了筹集资金建设球馆，甲单位于2009年8月与乙某签订租赁协议，约定：球馆租赁给乙某15年，乙某一次性支付前5年租金给甲单位;甲单位用所得租金建设球馆，球馆建成后由乙某进行对外经营。

建设球馆前，甲单位取得了城市规划部门的建设用地规划许可证，批准该单位在4000平方米土地上建设临时综合性球馆，期限为2年。但临时性综合球馆使用期满后，甲单位没有按规定拆除地上建筑物，恢复土地原用途，而是把球馆继续出租给乙某经营使用。

县国土资源局以非法出租国有划拨土地使用权和不按批准用途使用国有土地两种违法行为，对甲单位的违法行为进行定性，依据《土地管理法》和国务院55号令的相关规定对甲单位作出合并处罚。

该案的处罚和点评，有值得商榷之处。从本文一、二部分的分析和案例中房地产出租问题看，该案涉及城乡规划法、土地管理法、城乡规划法和出让转让条例相关规定的衔接与法律竞合。

根据本案案情，球馆建设前取得了规划部门批准的临时建设规划许可，应当不属于擅自改变土地用途;到期未拆除的，应由城乡规划部门根据城乡规划法进行处罚(责令限期拆除或罚款办理手续);对于出租问题，该案中不是直接出租划拨土地使用权，而是球馆出租连带划拨土地使用权出租，球馆由该单位建设，只不过预收租金而已，出让转让条例和房地产管理法规定不一致的，按照新法优于旧法、法律高于法规的原则，国土资源部门应当按照房地产管理法，责令该单位应将其中的土地收益上缴国家。

关于土地用途，土地管理法更强调大用途，即农用地、建设用地和未利用地(当然在供地时也分商业、工业等用途)，而作为城市建设用地来说，更强调具体的用途，即是公共设施用地还是工商业用地等，这些用途首先由城市规划确定，再据此办理用地手续，这些更多在城市规划法和城市房地产管理法中规定;而土地管理法80条说的改变用途是指大用途还是小用途没明确，从随之的处罚(收回土地罚款)来看，如对应小用途则比较重，且难以和违法城乡规划法的处罚衔接一致。从本案看，国土部门按科教用地供应给该单位，该单位将4000平方米建了临时球馆，建之前取得了规划部门许可，但未到国土部门办理相应用地手续，不规范但危害性不足以到收回土地的程度(应该在取得临时规划许可证后到国土资源部门办理临时有偿使用手续，交租金或将土地收益上缴国家);另从实际情况看，规划部门处罚足以达到惩罚目的，国土部门对其出租问题责令将土地收益上缴国家，规划部门罚款后，国土部门也不该再罚款，二者结合起来，应该达到惩罚其相应过错的目的。总之，对于城市建设用地使用中的问题，应当优先适用城市规划法、城市房地产管理法。