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根据《国务院办公厅转发国土资源部<关于做好土地利用总体规划修编工作意见>的通知》（国办发［2005］32号）、《关于转发国务院办公厅国办法［2005］32号文件的通知》（湘政办发［2005］30号）和湖南省土地利用总体规划修编工作电视电话会议部署，结合经济社会发展的实际情况，湘潭市在科学发展观的指导下，以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约集约利用土地为核心，组织开展了本轮土地利用总体规划修编工作。

一、规划修编的必要性

1．经济社会发展面临着新的机遇

（1）长株潭城市群“两型”社会建设全面启动

长株潭城市群获批为“全国资源节约型和环境友好型社会（以下简称‘两型’社会）建设综合配套改革试验区”后，长株潭城市群战略地位得到了极大的提升。作为长株潭“两型”社会建设中的重要一极，湘潭市既迎来了重大历史发展机遇，又担负着重大历史使命。“先行先试”的试验区建设指导原则为全市逐步形成有利于能源资源节约和生态环境保护的体制机制，建设资源节约、环境友好的新型城乡空间形态提供了平台。

（2）国家“中部崛起”战略、湖南省“富民强省”战略全面实施

湘潭市是长江中下游地区支撑全国经济持续发展的重要区域，是国家实施“中部崛起”战略支撑的重要组成部分。中国共产党湖南省第九次代表大会明确提出“富民强省”的奋斗目标，强调今后必须“立足新起点、抢抓新机遇、增创新优势、开创新局面、加快富民强省、为全面建设小康湖南奠定坚实基础”。国家“中部崛起”战略、湖南省“富民强省”战略全面实施，为湘潭的发展提供了政策支持。

（3）“9＋2”泛珠三角洲区域合作继续深化

在经济社会快速发展时期，区域竞争加剧，合作加强。“9+2”泛珠三角区域合作的继续深化与逐步形成，有利于湘潭市加强与沿海地区的经贸、信息、技术联系，促进产业结构优化升级；有利于把湘潭建成为泛珠三角区域的产业转移承接基地、劳务输出基地、旅游休闲基地和农副产品加工供应基地。

（4）湘潭市推进新型工业化，实施“强工富市”战略

湘潭市作为国家的重要工业基地，将进一步突出工业化的核心作用和主导地位。湘潭市把“强工富市”作为核心战略，大力推进信息技术在经济和社会领域的广泛应用，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，加强自主创新，优化工业结构，着力建设特色工业园区，加快发展产业集群，促进产业优化升级，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，并以工业化推动农业产业化和城镇化，促进经济结构战略性调整。

（5）国家土地新政体系的逐步完善

《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》的出台标志着以《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》为开端的新土地管理体制和机制基本构建完成。为落实土地的国家管理和加强土地调控，国务院正式批准建立国家土地督察制度。从国家土地政策的变化过程来看，政府对规划管理越来越严格，调控的方法和手段也越来越完善。这势必对湘潭市土地利用规划管理理念与模式产生引导作用，进一步规范土地利用行为，促进土地管理创新。

2．土地利用出现了新的变化趋势

（1）城镇建设用地将有较大幅度增长

随着长株潭城市群建设的深入推进，湘潭市经济快速增长，新型工业化进一步加速，新型城市化进程加快，将导致相当数量的农村人口转化为城镇人口，城镇建设用地将有较大幅度地增长。

（2）交通水利等基础设施用地需求量较大

随着城乡一体化进程的加快、农业产业化的发展，根据扩大内需及解决水资源短缺问题的迫切需要，对交通、水利等基础设施建设的投入必然加大，基础设施建设的速度和标准都将得到提高，必将带动相应用地需求的增长。

（3）耕地面积将有所减少

经济的持续快速发展和新型城市化进程的加速，基础设施的完善，这些都将占用耕地。虽然可以通过土地整理复垦开发增加耕地供应，通过建设用地内部挖潜减缓建设占用耕地速度，但耕地减少的趋势仍不可逆转。

（4）推行新农村建设，实施村庄集并，农村居民点面积将减少

湘潭市提出社会主义新农村建设“百村示范工程”，加快旧村改造，将促进农村人口向城镇集中，乡村工业聚集，有相当部分缺乏规划的自然村被缩并，并建设一批环境优美、功能齐全的中心村，农村“脏、乱、差”的局面将得以改变，农村居民点面积也将有一定减少。

（5）生态休闲用地将有一定增加

湘潭市已经做出建设生态型城市和长株潭生态休闲基地的战略选择。随着湘江生态经济带等工程的开展，各项水源保护，生态保护、景观保护工程的实施，湘潭市将建设一批水源涵养林、生态林、风景林。同时，随着人们消费结构由“生存型”向“发展型”升级，人们对汽车、居住、休闲、娱乐、自然保护等用地需求将大幅度增加。

3．土地利用问题日益凸显，给发展带来了新的挑战

（1）建设用地需求持续增长，土地供求矛盾日益尖锐

湘潭市处于湖南省的重点发展地区，是长株潭城市群区域的重要组成部分，具有强大的经济功能和特殊的生态功能。湘潭市土地后备资源不足，工业、交通、居住等用地需求的大幅度增加，加剧了各业用地需求矛盾。

（2）耕地面积持续减少，耕地保护压力进一步加大

土地利用变更数显示，上一轮规划实施以来湘潭市耕地净减3207公顷，人均耕地逐年下降，1996年全市人均耕地面积为0.053公顷，到2005年人均耕地面积仅为0.049公顷。同时，耕地后备资源缺乏，土地整理投入不足，经济发展对土地的需求持续增长，加剧了耕地保护的严峻形势。

（3）城乡建设用地缺乏统筹，集约利用水平不高

目前，湘潭市新增建设用地过于向城镇建设倾斜，农村居民点用地减少的速度明显低于城镇建设用地增加的速度，城乡土地利用缺乏互动。市域旧城、旧村改造滞后，闲置土地未得到及时利用。农村居民点分布散，布局凌乱，土地闲置率较高。

（4）土地生态环境保护面临较大压力

湘江水质恶化已影响到饮用水源的安全。生物资源有呈逐渐减少的趋势。矿产开发带来环境污染问题和严重的生态问题，造成泥石流、滑坡、崩塌、地陷等地质灾害。区域性污染问题突出，形成了以湘钢为代表的冶炼废水污染，以竹埠港化工区、湘潭县吴家巷为代表的化工废水污染，以湘乡市城区制革行业为代表的制革废水污染等区域性污染问题。城市生活污染日趋严重。农村养殖业的零散布局，造成农村面污染扩大。生态资源和水体环境保护面临较大压力。

（5）土地利用行为不够规范

湘潭市土地使用制度虽已进行了改革，但是，由于过去计划经济体制下长期实行土地无偿、无限期的使用，造成土地管理体制不严，机制不全，手段不强，宏观管理乏力，微观管理不严，土地资源浪费很大。农用地转变用途随意性大，违法占地现象仍然存在，致使大量的耕地被建设占用，用地布局难以落实，也给城乡用地结构的优化增加了难度。

二、规划编制的依据、指导思想、原则

1．规划依据

（1）《中华人民共和国土地管理法》；

（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

（3）《基本农田保护条例》；

（4）《中华人民共和国城乡规划法》；

（5）《中华人民共和国城乡森林法》；

（6）《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》；

（7）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；

（8）《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）；

（9）《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国办发[2006]31号）；

（10）《土地利用总体规划编制审查办法》（中华人民共和国国土资源部令第43号）；

（11）《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）;

（12）《湖南省人民政府关于深化改革严格土地管理的意见》（湘政发[2005]4号）；

（13）湖南省国土资源厅《关于市县级土地利用总体规划大纲主要内容的通知》（湘国土资办发[2005]151号）；

（14）《湖南省国土资源厅关于印发<市县级土地利用总体规划修编前期工作指导意见>的通知》（湘国土资办发[2005]114号）；

（15）《湖南省国土资源厅关于<印发规范市县级土地利用总体规划编制工作程序的意见>的通知》（湘国土资办发[2006]66号）；

（16）《湖南省国土资源厅关于印发<市县级土地利用总体规划大纲评审办法>的通知》（湘国土资办发[2006]92号）；

（17）《关于印发<湖南省市、县级土地利用总体规划成果审查细则>的通知》（湘国土规办发[2009]19号）；

（18）《湖南省国民经济和社会发展十一五规划》；

（19）《湖南省土地利用总体规划（2006～2020）》；

（20）《长株潭城市群区域规划（2008～2020）》；

（21）《“3+5”城市群综合交通体系发展规划（2008～2020）》；

（22）《长株潭城市群核心区空间开发与布局规划》；

（23）《湘江生态经济带开发建设总体规划》；

（24）《“3+5”城市群城际铁路线网规划》

（25）《湘潭市国民经济和社会发展十一五规划》；

（26）《长株潭城市群湘潭市域规划（2008～2020）》；

（27）《湘潭市城市总体规划（2008～2020）》；

（28）《湖南省湘潭市土地利用总体规划（2006～2020）大纲》。

2．指导思想

（1）贯彻落实科学发展观，按照保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的要求，统筹耕地保护、经济发展和生态建设对土地的需要，统筹城乡建设用地合理安排与布局，统筹区域用地布局与重点地区重点项目用地需求，统筹人的生存发展与环境的和谐友好，切实保障生态用地需求。

（2）以国家和省市有关土地利用的政策法规为准则，节约集约利用土地，严格保护耕地、落实最严格的土地管理制度。

（3）以服务于全市经济社会发展为根本出发点，落实国家“中部崛起”、湖南省“富民强省”以及长株潭城市群“两型”社会建设的要求，重点保障先进制造业、基础设施和基础产业用地需求。

（4）以节约集约利用土地为基本要求，切实转变用地观念、创新用地模式、完善用地机制，坚持用发展与改革的办法，解决土地利用问题。

（5）正确处理发展与保护、需要与可能、局部与整体、当前与长远之间的关系。

3．规划原则

湘潭市本轮土地规划修编以科学发展观为统领，坚持“五个统筹”，促进经济社会全面协调可持续发展，切实遵循以下原则：

（1）严格保护耕地，统筹各业用地。坚持从保障粮食、经济、生态安全和社会稳定出发，严格保护耕地特别是基本农田，坚持耕地占补平衡中数量和质量并重，积极推进土地整理复垦、基本农田建设和中低产田改造，提高农业综合生产能力。落实最严格的土地用途管制制度，合理控制城乡建设用地总规模，根据区域发展特点，整合土地资源，统筹安排各业各类用地，引导人口、产业和生产要素合理配置。

（2）推进节约集约用地，转变土地利用方式。按照建设资源节约型社会的要求，以节约集约利用土地为核心，创新土地利用模式，积极拓展建设用地空间，切实转变土地利用方式，推动土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变。

（3）构建人地和谐，协调城乡和生态建设。按照建设环境友好型社会的要求，统筹工业化、城镇化和农业产业化建设，优化土地利用结构，合理安排土地利用布局，强化国土综合整治，促进城乡、区域协调发展，实现土地利用、经济发展和生态保护的综合平衡，构建和谐人地关系。

（4）强化土地宏观调控，兼顾土地利用各方利益。加强区域土地利用调控，完善规划实施的保障措施，实行差别化的区域土地利用政策，妥善处理各方面的突出矛盾，兼顾各种利益关系，维护被征地农民合法权益，实现土地利用综合效益的最大化。

三、规划编制的简要过程

本规划编制严格执行规划修编程序，坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，科学系统地安排规划修编各项工作，切实提高规划决策水平。

1．规划编制前期工作阶段

2003年底~2006年初，编制上一轮规划实施评价报告和新一轮规划指标测算报告，开展了规划修编前的“四查清、四对照”工作。根据新的要求，制定了工作方案、技术方案，成立规划修编领导小组和办公室，落实工作经费，召开全市规划修编工作动员会，组织人员培训、学习。2007年3月，完成了市城区2005年土地利用现状数据核查，并通过湖南省国土资源厅确认。

2006年3月~9月，收集国土资源局各职能科室、市发改委、市统计局、市交通局、市水利局、市建设局、市规划局、市环保局等部门的资料，同时听取他们在用地中发现的问题和未来规划期内对建设用地的需求情况。到雨湖区、岳塘区各乡镇，湘潭县、湘乡市、韶山市开展调研，收集了专题研究的第一手资料，并将收集到的资料进行汇总、整理、转成电子文件。

2006年4月~2007年3月，撰写完成专题初稿。2007年4月，专题研究成果经市国土资源局审查、专家和政府审查；7月底，通过省厅对湘潭市规划修编前期工作验收。

2．规划大纲编制阶段

2007年9月~11月，完成十个专项规划，为编制规划奠定了基础。同期依据上级下达的“影子指标”，结合湘潭市实际，综合专题研究成果，汇总协调部门用地规划初步结论，编制形成规划大纲的初步成果，征求湘潭市辖各县市区人民政府、各县市国土资源局和相关部门、广大群众对规划大纲的意见和建议。

2007年12月~2008年5月，在充分吸收各界对规划大纲的意见后，修改完善形成规划大纲送审稿，经湘潭市人民政府审查同意，报送湖南省国土资源厅审查。2007年12月，规划大纲通过湖南省国土资源厅审查，2008年2月送国土资源部审查。2008年3月－2009年1月，先后根据国土资源部专家初审意见和上级规划下达的主要土地利用指标，进一步修改完善规划大纲，报部审查。2009年5月，大纲原则通过国土资源部办公厅的审查，根据审查意见，按照湖南省国土资源厅的指导，修改完善大纲。

3．规划成果形成阶段

2009年2月，根据下达指标，结合湘潭市“两型”社会建设的新要求，分解规划目标，落实用地空间布局，编制选定规划方案，形成初步成果。月底，湘潭市人民政府邀请湖南省国土资源厅有关单位领导和专家，组织规划领导小组成员单位，对规划初步成果征求意见，根据意见修改与完善。

2009年5月，根据国土资源部办公厅对规划大纲的审查意见，按照湖南省国土资源厅的指导，结合征求意见情况，编制形成规划成果；根据《国土资源听证规定》，开展规划听证会，征求村民代表、企事业单位代表意见。

2009年6月，湘潭市国土资源局邀请规划修编咨询机构的专家和系统内的一些领导和业务骨干、规划编制技术单位的领导和专家，先后对规划文本、说明、图表等进行技术审查，提出技术审查意见和修改完善建议。之后，湘潭市土地利用修编领导小组办公室组织相关成员单位，对规划成果进行审查，根据意见修改完善规划成果。

2009年7月，在湘潭市国土资源局门户网站公布规划征求意见稿，公开征求有关单位和各界人士的意见。根据意见，修改形成规划成果送审稿。市人民政府召开常务会议，专题审查规划，会议同意规划上报审批。

4．规划审批阶段

2009年7月中旬，根据湘国土规办发[2009]19号文件要求，规划成果报送湖南省土地利用总体规划修编领导小组办公室进行形式审查。8月上旬，将根据审查形式意见修改完善的成果湖南省直有关部门单位征求意见。9月下旬，规划成果通过湖南省土地利用总体规划修编领导小组办公室初步审查。11月底，规划成果送国务院有关部委审查。2010年3月，根据国家有关部委意见，完成规划成果修改，送国务院审批。