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一、土地利用规划是调控土地利用的国家措施

土地利用规划是土地用途管制的依据，是国家意志的体现。

《土地管理法》规定，“国家实行土地用途管制制度”，并规定“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。

由以上法规可知，土地利用不是普通地方措施，而是由法律规定的调控土地利用的国家措施。

不过虽说土地利用规划不是地方性措施，但是它各级人民政府的重要工作。《土地管理法》第十七条规定，“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”。土地利用规划的组织编制和实施土地利用规划是政府行为。

二、土地利用规划是具有法定效力的管理手段

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004] 28 号）中规定：“严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区（园区）和城市新区（小区）。对清理后拟保留的开发区，必须依据土地利用总体规划和城市总体规划按照布局集中、用地集约和产业集聚的原则严格审核。严格土地利用总体规划的修改，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。城市总体规划、村庄和集镇规划也不得擅自修改。”

《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]13号）规定：“强化土地利用总体规划的整体调控作用。各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。不符合土地利用总体规划和土地利用年度计划安排的，必须及时调整和修改，核减用地规模。”

以上法规都明确指出了土地利用规划的法定效力。土地利用总体规划的性质和作用决定了土地利用总体规划的法律强制力。土地利用总体规划中的各项规定、标准和政策应当有长期的稳定性，因为土地利用总体规划是对城乡建设、土地开发等各项土地利用活动的统一安排和部署。各项工作一旦实施，其效果或后果将难以扭转，土地利用总体规划不是一项普通的小工程，可以随时修改变更，所以这就要求以法律的形式将其固定下来，以克服单纯行政手段可能出现的短期行为。各级政府依法制定和实施规划，是土地利用和管理的最基本和最直接的活动。

三、土地利用总体规划是量大面广的社会实践活动

土地利用总体规划的每一个决策、每一项行动，既要符合国家的法律法规，又要符合当地的实际。制定规划时的前期工作就包括大量的调查分析工作，搞清土地条件、利用现状、利用潜力和用地需求情况，这样才能实事求是地拟定工作方案，同时还要广泛征求意见，协调各业、各部门的用地需求和矛盾，之后还需要实施各项管理工作，采取各项措施保障规划的实施；土地利用总体规划关系各行各业，影响千家万户，涉及政治、经济、社会等广泛领域，具有很强的综合性和实践性。由此可见土地利用总体规划的重要意义和地位。

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