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 来源：中华工商时报

        十八届三中全会即将召开，在事关国计民生的众多议题之中，土地问题显得尤为重要。如何确保农民获得应有利益？城镇化是应该单项突破还是综合配套推进？如何在政府管理边界内有效行使权利？如何避免土地财政的负面影响？带着这些问题， 记者近日专访了中央党校战略研究所副主任周天勇。

　　 舆论普遍认为，十八届三中全会可能在土地流转方面有大动作。在您看来，突破可能出现在哪些方面？

　　周天勇：我个人猜测，预计十八届三中全会对土地可能会有一些原则性的说法，但不会太细。诸如维护农民利益、提高补偿标准、加大土地流转、减少征地范围等。以前是所有的地从农民手里征，现在如果有些集体土地可以进入建设市场，农民就可以用土地权换取一些企业经营权，比如说入股分红等利益，依此看来，这次可能会比以往的动作大一些，会有大的进展。以往限制流转，没有说农村土地可以直接进入建设市场，没有说要减少征地的范围。以前说的流转，不允许进入建设市场，只是农民农业用地之间的流转，但因为没有确权，这方面的权益也得不到保障。

　　 流转能够带来土地价值的释放和提升，这些增值都体现在哪些环节？对农民而言，他们能拿到多少？

　　周天勇：土地在从农业社会向城市社会和工业化社会转变的过程中，要再配置，会增值。农业用地转为城市用地和工业用地时会增值，还有建高速公路会带来临近土地的增值，还有分散的农地规模经营后也会增值。也有极端的情况，大山里村庄的用地，如果没有旅游，不仅没有增值，还有可能贬值，还有退耕还林的农地也会贬值。大田里的农地可能增值不会太多，城郊、旅游景点、交通干线、规划商用地等会增值，而且增值的幅度会很大，看其使用用途而定。但农村土地在城市化的再配置过程中，总体上是增值的。

　　有一个数据，改革开放后，我们从农民手里大概拿了30多万亿元的地，给农民的估计不到5000亿元。因为过去土地增值的部分大部分是地方政府和用地商拿走了。这次三中全会应该给农民更多的合理的应有的利益。未来城市化交通建设等可能还需要2亿多亩地，如果按一亩地50万元计算的话，那就是100万亿元的价值，未来40年光变成建设用地这部分利益就是100万亿元。这还不算旅游景点和农业规模化经营带来的土地增值。这样巨额的利益，需要在国家、用地商和农民之间合理地分配，不应当留给农民的部分过少。

　　 在你看来,土地流转和城镇化之间是什么样的一种关系？

　　周天勇：城镇化和工业化实际上是土地资源再分配的过程。再分配有这么几个方面：一是一些农用土地可能要变成工业用地，或者城市住宅或者商业用地；二是有的土地要形成交通建设用地；三是土地要集中，小规模的小农经济要变成农场经济，很多村庄衰落，复垦，也需要再分配。

　　土地在城市化过程和工业化过程中，土地由单纯的农业生产资料变成现代经济意义上的投资经营资产，带来巨大的利益，土地在城市化过程中，增值和衍生的资产带来的巨大利益，应该在政府、用地商和农民之间合理地分配。

　　农民脱离了土地，进城变成市民，和土地的关系发生了变化，有的在农村变成农业工人，或者农场主，最核心的还是能不能获得城市化带来的土地资产利益部分。

　　 土地红利的释放将极大地促进中国城镇化目标的实现。但是，这个过程中如何来避免产生新一轮土地财政呢？

　　周天勇：如果减少土地征用的话，政府单独卖地就会受到一定程度的限制，如果农村集体土地不经过征用直接进入建设市场，就是农民的地直接进入土地市场交易，政府收交易税就可以了。当然，也可能设计一个出让金，由农村集体和政府各分一半。目前深圳试点就是这样做的。原来是政府把农民的土地拿来卖掉，然后给农民很少的钱。然而，我认为，最好是农村集体土地，只要符合用地规划，进入各类建设、农林用地土地市场，或者产权交易市场，政府收交易税，甚至是累进的交易税就可以了。这样的改革更彻底一些。

　　过去我国的土地法与宪法有不相协调的部分。宪法规定，只有公益用地，才能征用农村集体土地。而土地法规定，所有城镇建设用地，必须将集体土地征用为国有，并由政府寡头垄断出让卖地，才是合法的。如果这次改革，减少征地范围，只有公益用地时，才征用农村集体土地，其他符合规划的非公益建设用地到土地市场上交易，这与宪法规定的精神就相吻合了。

　　如果进一步改革，需要厘清的是，现在土地农村集体所有，集体是谁？是村委会吗？村委会是一级民政认定的自治组织，不是工商认定的有投资、债权负债权等，负有有限责任的经济组织。实际上的农村集体土地，在实践中，一是可能变成了村书记和村长所有；二是县乡政府实际可以干预土地的再分配，如以租代征，强拆强用等。

　　假设一个例子，就像城镇居民的商品房地，以及小区公用地，为城镇居民自治组织居委会所有，结果会怎样呢？所谓的农村集体土地双层经营，并没有在法律和经济责任上，解决集体产权不清晰的问题。

　　 刚才我们说了很多土地流转对农民以及城镇化的好处，那么，对企业而言，又会有什么样的好处？

　　周天勇：如果农民可以用土地权换得经营权的话，土地就可以入股，企业就不需要支付地价，地价就下来了，农民可以得到持续的收入。这种情况下，土地还是农民的，入股分红，是个长期的利益。这对企业和农民来说是互利的。还有一种是买农村集体土地的使用权，这就需要付钱了。但有可能因为多方土地进入交易市场，使得地价会比目前的政府寡头垄断卖地降低一些。但是，如果农村集体土地可以进入直接进入建设市场后，政府还是实行储备土地，饥饿供给，低价流拍等行政卖地法，农村集体用地符合规划也得政府批准才能买卖，则地价还是会降低不下来，甚至会更高。

　　还有一个更加关键的，需要更深入改革的是，农村集体土地，是永续使用，还是有土地出让使用年期，年期多长？30、50和70年使用期的农村土地出让到期后，比如一个住宅小区，未来的村集体还有收回、重新收钱出让吗？那时的村集体是谁？还比如，几十年的使用期，如果住户想以房养老，只剩5年的使用期了，到银行如何抵押呢，银行再如何拍卖最后可能只剩2年，甚至没有使用期了的房产呢？有的学者认为，物权法规定，住宅等产权可以接续。但是，物权法是一个法院审裁性质的法，而土地法则是颁证认定的法，银行在抵押时，不会依据物权法，而要以土地法所颁的土地房产证来从事。因此，现在看来，土地法不仅与宪法不相协调，而且与物权法之间也有冲突。进一步的改革，需要彻底解决这个矛盾。

　　总体来讲，这些年关于目前土地体制问题的认识方面是有进展的。但是，如何改革方面，并没有形成共识。我个人觉得，十八届三中全会土地改革方面会有一定的进展，关键是会后要有配套，有细则，更深入系统地去改革，大的原则，既然实行社会主义市场经济，就需要有土地和房屋产权清晰和界定这样一个基础，就要由市场平等和等价交易，政府收税等这样的机制。没有这样一个最核心机制的形成，中国的房地领域，将永远问题成堆，永无宁日。

　　还要处理好一些重大的关系：一是必须考虑土地和房屋的关系，土地房屋体制配套改革；二是要考虑土地和财政的关系，要逐步以税代金，理顺地方财政收入的渠道，使其可持续，并且从向农民和刚需买房的中低收入者集中收入，改为向有财产者征税；三是要考虑集体土地真实的所有者是谁，出让者到底是谁？集体土地不是国家的，宪法规定土地是属于农民的，但村委会又是民政部认定的一个自治组织，不是经济组织和法人，不是经济法人，怎么能实际所有土地呢？

　　我以为，从较为彻底的改革方案看，需要改造未利用土地，扩大土地供应，土地改为国有，年期永续使用，政府确权发证，房地平等入市，供需等价交易，财政以税代金，规划调节管理。这样才能真正建设起符合社会主义市场经济运行的房地产体制。