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国土资源部2016年下发了《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（以下简称《通知》），消息一出，引起各方极大关注。

引起关注的，是政策的“含金量”。增减挂钩，既是中央有关文件明确的支持扶贫开发及易地扶贫搬迁的重要措施，也被实践证明是解决扶贫开发用地和资金的有效手段。如何用好用活这项超常规、能落地的好政策，必须在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上求实效。

出实招：拓展节余指标使用范围

打赢扶贫攻坚战，关键要在“精准”上下功夫，用实招满足群众需求。

第一招，增减挂钩指标向贫困地区倾斜。《通知》明确，按照应保尽保的要求，加大对扶贫开发及易地扶贫搬迁地区增减挂钩指标支持。国土资源部在分解下达全国增减挂钩指标时，向脱贫攻坚任务重的省份倾斜；省级国土资源主管部门在安排增减挂钩指标时，要重点支持贫困市县的扶贫开发及易地扶贫搬迁工作；市、县级国土资源主管部门在组织增减挂钩项目区时，要优先考虑贫困村庄特别是实施易地扶贫搬迁的村庄，积极支持具备条件的贫困地区通过开展增减挂钩推动扶贫开发和易地扶贫搬迁工作。

“扩大增减挂钩节余指标使用范围”，对贫困地区来说是更加切中要害的实招。新政提出，集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地搬迁扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。上述地区此前产生至今尚未使用的节余指标，可按上述规定在省域范围内流转使用。

如何确保增减挂钩产生的节余指标用得出去、资金收得回来？《通知》明确，省级国土资源主管部门要建立台账，对全省增减挂钩节余指标进行统一管理，按照公开、公平、有偿的原则，引导节余指标合理流转，用于效益好的项目，充分显化土地级差收益。市、县级国土资源主管部门要加强增减挂钩项目区实施管理，认真核定节余指标，并报省级国土资源主管部门确认备案，为节余指标安排使用提供依据。

此外，各级国土资源部门在土地利用总体规划调整完善中，要充分考虑扶贫开发及易地扶贫搬迁需要，统筹安排建设用地规模和布局，确保增减挂钩节余指标有落地空间。

下实功：收益及时 全部返还贫困地区

好事要办好，唯有下实功。据了解，各地在利用增减挂钩政策支持扶贫开发过程中，也遇到了政策如何操作落实落地的问题。对此，《通知》以问题、目标为导向，逐一细化予以明确。

——增减挂钩节余指标如何管理？增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用的，实行项目区分别管理。产生节余指标的县（市）可将拆旧复垦地块和本县域内的建新安置地块组成项目区，编制项目区实施方案，并在方案中说明产生节余指标规模等情况；使用节余指标建新的县（市）可单独编制建新实施方案，详细说明节余指标来源。产生节余指标县（市）的项目区实施方案和使用节余指标县（市）的建新实施方案，可按照规定分别报备。

——增减挂钩节余指标收益如何确定和返还？《通知》指出，增减挂钩收益，要按照工业反哺农业、城市支持农村的要求，及时全部返还贫困地区，确保通过增减挂钩实施扶贫开发及易地扶贫搬迁的农民受益。节余指标收益应由县（市）统一管理，充分考虑各项目区拆旧安置成本和增减挂钩指标用途，确保挂钩收益公平合理。节余指标收益，可采取省级国土资源主管部门制定指导价格，由产生指标方和使用节余指标方协商确定节余指标价格；有条件的地区，可探索竞争方式确定节余指标价格。市、县级政府要加强增减挂钩资金收益统筹管理，根据不同的安置方式，按照“钱随人走、同等受益”的原则分配和使用。对集中安置的，可将增减挂钩收益返还集体经济组织，由村民自主安排用于新居和基础设施建设等；对分散安置的，可以货币形式足额将增减挂钩收益返还当事农户。

求实效：切实保障农民土地合法权益

真扶贫才能见实效。推进增减挂钩，不是简单的送政策、送“红包”，更不是一厢情愿的拆旧建新、搬出搬入“拉郎配”，必须切实保障贫困地区农民土地合法权益，让老百姓真正受益。

“运用增减挂钩政策支持扶贫开发及易地扶贫搬迁，要充分尊重农民意愿，保障农民的知情权、参与权和受益权，不搞强迫命令，防止以易地扶贫搬迁为名搞‘运动式’搬迁。”《通知》强调，要切实维护集体经济组织和农民土地合法权益，拆旧复垦腾出的建设用地，必须优先满足农民新居、农村基础和公益设施建设，并留足农村非农产业发展建设用地。要坚持群众自主的原则，因地制宜选择搬迁安置方式，并按照方便农民生产生活的要求，为农民提供多样式、多户型的住房选择。增减挂钩项目区实施完成后，要及时进行变更调查和确权登记，切实维护群众土地权益。

最大限度发挥此项超常规政策的效应，还必须坚持政府领导、部门配合、共同推进。各级国土资源主管部门要在当地人民政府领导下，配合发展改革、财政、扶贫等部门，积极运用增减挂钩政策，整合政策、资金，切实发挥部门协同、政策资金整合的整体效应，有效推进扶贫开发及易地扶贫搬迁工作。《通知》要求，省级国土资源主管部门要结合实际研究制定增减挂钩政策支持扶贫开发及易地扶贫搬迁的具体落实措施，明确操作办法，同时要通过会议、培训等多种形式，认真积极指导贫困地区用好用活增减挂钩政策，确保政策取得实效。