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【2015】山西省朔州市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案

为认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以及《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见〉的通知》（中办发〔2014〕61号）和全省农村工作会议精神，按照《山西省人民政府办公厅关于印发山西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》(晋政办发〔2015〕20号)要求，现结合实际，就扎实推进我市农村土地承包经营权确权登记颁证工作，制定本方案。

一、重要意义

农村土地承包经营权确权登记颁证是集中开展的土地承包经营权登记，是完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进现代农业发展、健全农村治理体系的重要基础性工作，事关农村长远发展和广大农民群众切身利益。开展这项工作，有利于强化对农民土地承包经营权的物权保护，稳定农民土地经营预期，增加农民的财产性收入；有利于保持土地承包关系稳定，激发农村生产要素的内在活力，促进土地经营权流转，发展农业适度规模经营；有利于完善农村社会管理，妥善解决土地承包的突出问题，促进农村社会和谐稳定，推进城乡发展一体化。各级各有关部门要进一步统一思想，提高认识，按照省委省政府和市委的决策部署，从农村实际出发，做实做细这项工作。

二、总体要求

开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，必须准确把握中央关于全面深化农村改革的要求，坚持和完善农村基本经营制度，以现有农村土地所有权确权登记发证材料、土地承包方案、承包台账、承包合同、承包经营权证书为依据，查清承包地块面积和空间位置，完善土地承包合同，建立健全农村土地承包经营权确权登记簿，颁发土地承包经营权证。农村土地承包经营权确权登记颁证的范围包括家庭承包和其他方式承包的农村土地。对于农村土地所有权权属不清的，要依法确定所有权后再开展确权登记。经依法确认退耕还林还草的农村承包地，不纳入登记范围。要严格执行农村土地承包法律政策，通过农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，为开展土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。

各县区、开发区要结合当地实际，科学制定工作方案，明确时间表和路线图，既不能急于求成，也不要等待观望，确保进度服从质量。2015年全市力争完成342.5万亩农村土地确权任务。具体为：朔城区7个乡镇、168个村、65万亩；平鲁区7个乡镇、205个村、79万亩；山阴县7个乡镇、114个村、57.6万亩；应县6个乡镇、172个村、52.3万亩；怀仁县全面铺开，共完成64.2万亩；右玉县全面铺开，共完成43.6万亩。在保证质量的前提下，有条件的地方要加紧推进，能快则快，2016年年底基本完成，2017年扫尾完善。

三、基本原则

开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，政策性、专业性强，既要解决问题，又要防止引发矛盾，必须把握好政策原则，得到群众认可，经得起历史检验。

（一）坚持依法依规的原则。严格依照《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等相关法律法规和政策规定，按照国家《农村土地承包经营权调查规范》《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》《农村土地承包经营权要素编码规则》等农业行业标准，开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

（二）坚持确保稳定的原则。开展农村土地承包经营权确权登记颁证是在坚持二轮土地承包关系不变、农户实际承包地块不变的基础上，以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为依据，通过调查测量，进一步明确农户承包地面积和空间位置，并制作相邻关系平面图。这项工作的开展是对现有农村土地承包工作的规范和完善，而不是重新调整原承包关系，也不是重新组织发包农村土地，更不是借机收回农民承包地。对个别村部分群众要求调地的，按照法律法规和政策规定，慎重把握、妥善处理。对于确因自然灾害严重毁损等特殊情形，需要对个别农户适当调整土地的，应当按照法定条件和程序调整后再予确权。

（三）坚持以确权确地为主的原则。土地承包经营权确权，要坚持确权确地为主，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围，坚持农地农用。对农村土地已经承包到户的，都要确权到户到地。对于确权确股不确地的要严格执行省人民政府有关部门规定的条件和程序。不得违背农民意愿，行政推动确权确股不确地，也不得简单地以少数服从多数的名义，强迫不愿确股的农民确股。

（四）坚持尊重历史的原则。原则上维护农户承包地块的四至和边界，测量后的实际承包面积与原土地承包合同、权属证书记载面积不一致的，要根据本集体通过的土地承包经营权确权登记颁证方案进行确权；属于原承包地块四至范围内的，原则上应将经农户确认签字的实测面积确权给原承包农户，“多不收，少不补”。未经本集体成员协商同意，不得将承包方测量后多出的承包面积转为其他方式承包并收取承包费。对于在二轮土地延包时，因土地等级差别抵顶面积等折合承包面积造成实际耕种面积与承包面积不符的，取得承包户的认可后，要按照实际耕种面积登记。

（五）坚持民主协商的原则。农村土地经营权确权登记颁证工作要充分依靠农民群众，发挥农民群众的主体作用。清查、调查、确权、登记的每一个环节必须实行民主协商，重大事项均应经本集体经济组织成员民主讨论决定，坚决杜绝发包方暗箱操作、强行推动。对于在确权工作中涉及的重大问题，必须要有群众共同参与，事先征求群众意见，取得群众理解支持，努力实现群众满意，对于大多数群众坚决反对的事情不硬性操作。

（六）坚持进度服从质量的原则。土地承包经营权确权登记颁证，必须做细做实，确保质量。各地要根据实际，统筹安排资源，科学把握进度，分期分批，积极稳妥推进。要实行全程质量控制，把握关键环节，守好质量关口。

（七）坚持县、乡两级为组织实施关键主体的原则。市级负责协调指导，各县区、开发区、乡镇（街道）是组织实施确权登记颁证工作的关键主体，要强化属地管理，层层落实责任，对本行政区域内的农村土地承包经营权确权登记颁证工作全面负责。

四、工作内容及步骤

开展农村土地承包经营权确权登记颁证分准备、清查摸底、调查、登记、总结验收五个阶段：

（一）准备阶段。

1．成立机构。各县区、开发区均要成立农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组(以下简称确权工作领导小组)和办公室，各乡、村要成立确权登记颁证工作小组。

2．制定工作方案。各县区人民政府、市开发区管委会要结合本地实际，制定出台详细的推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案，明确时间表和路线图，并上报市确权工作领导小组办公室审核备案。村组集体的土地承包经营权确权登记颁证方案，要在本集体成员内部充分讨论，达成一致，切实做到农民的事让农民自己做主。

3．宣传动员。各县区、开发区要及时召开农村土地承包经营权确权登记颁证动员大会进行安排部署。各乡、村组也要分别召开乡村干部、村民会议或村民代表大会进行宣传动员，利用横幅、标语、广播、电视、电台等多种形式进行广泛宣传，让每一位农民都了解此次确权登记颁证工作的意义、目的和原则，采取推荐的方式推选各户代表，代表家庭全体成员参与开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

4．开展培训。市确权工作领导小组办公室将对县、乡两级业务技术指导人员开展培训，各县区、开发区要加强对县、乡、村组操作人员的业务培训，切实提高工作人员的政策和业务素质，确保工作质量。

5．确定测绘公司。为了充分体现“公平、公正、公开”和择优选择的原则，各县区、开发区要按照政府采购的有关规定，原则上应从省级公布的已经取得培训合格证的测绘单位中择优选择确定作业队伍，并签订相关合同。中标单位编制技术设计书。数字正射影像(DOM)工作底图由市级按照全省的标准统一提供。鼓励各县区、开发区开展农村土地承包经营权确权登记颁证项目监理工作。

（二）清查摸底阶段。

1．清查摸底。各县区、开发区确权工作领导小组办公室要组织乡村工作人员、测绘公司对二轮土地承包台账、30年承包合同、土地承包相关原始资料档案进行整理。一要摸清土地现状，查清每块地的名称、坐落、面积、四至、权属性质、土地种类和经营方式。二要逐村摸清发包方情况，逐户摸清农户家庭承包状况，对承包人、承包经营权共有人、地块（包括承包地和非承包地）、面积、四至、土地变动等各方面情况和信息进行收集、归纳、整理、核对，提前发现可能存在的问题，提出解决的初步意见。把档案清查、整理与土地承包管理信息化结合起来，推进土地承包原始档案管理数字化。

2．梳理和解决矛盾。对村组土地承包实际情况表进行公示，召开村民代表会议，收集农民的意见，对新发现的问题进行梳理解决，凡是法律法规和现行政策有明确规定的，必须严格按规定执行；目前尚未做出明确规定的，要依照有关法律法规和现行政策的基本精神，结合实际妥善处理。要引导当事人依法理性地反映和解决土地承包经营纠纷，通过协商、调解、仲裁和诉讼等渠道妥善化解。

（三）调查阶段。

1．实施调查。根据市级统一提供的数字正射影像(DOM)工作底图和县级国土资源管理部门第二次全国土地调查的面积和集体土地所有权确权成果情况，结合农村土地承包合同、农村土地承包经营权证等档案资料，各县区、开发区确权工作领导小组办公室和乡镇(街道)确权登记颁证工作小组要组织熟悉情况的村民和专业测绘人员，采用符合标准规范、科学高效、农民群众认可的技术方法，集中时间以村为单位查清发包方、承包方、农户承包地块、面积、四至和空间位置，查清承包地权利归属。充分利用航拍工作底图、卫星影像资料等数据，按村组开展每户、每块地的边界与权属的图面勾绘工作。在图面上进行地块标绘和编号标注等信息。对影像地块边界不清或其他需要实地调查的，进行实地调查标绘，形成农户认可的成果。根据调查情况如实准确填写发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表，根据核实情况填写调查结果核实表，制作调查结果公示表和承包地块分布图。最终形成的地块调查图与地块调查表信息应一致。

2．公示。对调查的情况进一步审核，经公示无异议并经承包农户确认后，制作权属归户表，作为土地承包经营权确权的现实依据。对公示内容有异议的，进行补测核实。

（四）登记阶段。

1．完善土地承包合同。根据公示确认的调查成果，完善土地承包合同，作为承包户取得土地承包经营权的法定依据。对没有签订土地承包合同的，要重新签订承包合同；对承包合同丢失、残缺的，进行补签、完善。以家庭承包方式承包农村土地的，土地承包合同记载期限应以当地统一组织二轮延包的时点起算，承包期法定年限一般为30年，长于法定年限的继续有效。本轮土地承包期限届满，按届时的法律和保持现有土地承包关系稳定并长久不变的政策规定执行。

2．建立健全登记簿。根据这次确权登记颁证完善后的承包合同，以承包农户为基本单位，按照一户一簿原则，明确每块承包地的范围、面积及权利归属，由县级人民政府农村经营管理机构建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿，作为今后不动产统一登记的基础依据。登记簿应当记载发包方、承包方的姓名、地址，承包共有人，承包方式，承包地块的面积、坐落、界址、编码、用途、权属、地类及是否基本农田，承包合同编号、成立时间、期限，权利的内容及变化等。已经建立登记簿的，补充完善相关登记信息；未建立的，要抓紧建立。承包农户自愿提出变更、注销登记申请的，经核实确认后，予以变更或注销，并在登记簿中注明。

3．颁发土地承包经营权证书。根据完善后的土地承包合同和建立健全的农村土地承包经营权登记簿，在确保信息准确无误、责任权利明确的基础上，按规定程序和修订后的农村土地承包经营权证书样本，向承包方颁发土地承包经营权证书，原土地承包经营权权属证书收回销毁。承包经营权证书载明的户主或共有人，要体现男女平等原则，切实保护妇女土地承包经营权益。实行确权确股不确地的，也要向承包方颁发土地承包经营权证书，并注明确权方式为确权确股；承包方有意愿要求的，发包方可以向承包方颁发农村集体的土地股权证。

4．推进信息应用平台建设。充分利用现有资源，结合省级统一组织建立的全省土地承包经营权信息应用系统，市、县(区)同步做好信息平台建设工作，乡、村建立信息应用平台，实现土地承包合同管理、权属登记、经营权流转和纠纷调处等业务工作的信息化管理。以县级土地承包经营权确权登记成果和现有资源为基础，逐级汇总，建立、完善市、县两级土地承包经营权确权登记颁证数据汇总和动态管理制度。在中央研究制定土地承包经营权登记业务系统与不动产登记信息平台的数据交换协议的基础上，与省不动产登记信息平台实现信息共享。

5．建立健全档案管理制度。农村土地承包经营权确权登记颁证过程中形成的文字、图表、声像、数据等各种形式和载体的文件材料，是对国家、社会和个人有保存价值的重要凭证和历史记录。各地要按照农业部、国家档案局印发的《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》（农经发〔2014〕12号），坚持统一领导、分级实施、分类管理、集中保管的原则，认真做好土地承包经营权确权档案的收集、整理、鉴定、保管、编研和利用等工作。档案管理工作要与农村土地承包经营权确权登记颁证工作同步部署、实施、检查和验收。农村土地承包经营权登记档案由各级土地承包经营权登记机关集中保管，其中县级经营权登记机关应集中保管全县完整的经营权登记颁证档案，并指定专人负责，做到组织有序、种类齐全、档案实体安全。依法按期移交同级国家综合档案馆，不具备保管条件的，可提前移交。

(五)总结验收阶段。各县区、开发区要对确权登记颁证工作进行全面自查，市级将组织市确权工作领导小组各成员单位对各县区的确权登记颁证工作进行全面验收，省级将对县确权工作进行抽验，具体验收办法按省级制定的规定执行。

五、工作保障

农村土地承包经营权确权登记颁证工作事关重大，各级各有关单位要强化组织领导，采取得力措施，确保各项工作稳步推进。

（一）加强组织领导，明确工作职责。开展承包地确权登记颁证，是中央从深化农村改革全局出发作出的一项重大决策。各级各有关部门要按照国家、省、市要求，进一步建立健全党委政府统一领导、部门分工协作、群众广泛参与的工作机制，统筹协调，合力推进。各县区、开发区要结合实际，尽快成立由主要负责人任组长的确权工作领导小组，乡（镇）和村确权登记颁证工作小组分别由乡（镇）和村主要负责人任组长。要明确责任，积极配合，切实履行好职责。市级负责本行政区域内数字正射影像工作底图的制作、市信息化平台建设、政策宣传咨询、督促检查验收、县乡业务人员的培训等；县级负责具体组织实施，主要内容包括县信息化平台建设、组织宣传发动、测绘队伍的选定、具体操作人员的组织培训、权属调查、制订具体问题的解决方案和农村土地纠纷调解仲裁，调查公示表格、土地承包合同、登记簿的印制，承包经营权证的印制、确权成果的自查等；乡级负责原始资料的搜集、公示、确认、纠纷调解、权证的发放等工作；村级负责原始资料的搜集审核、配合地块的调查测量、纠纷调解、组织确认公示、承包合同的签订等。农业部门负责工作的组织协调、统筹安排；财政部门负责协调落实确权登记颁证工作经费，加强资金监管；国土资源部门负责协调各县区、开发区国土部门，免费提供确权登记颁证过程中涉及地块所需的第二次全国土地调查成果或农村集体土地所有权确权形成的相关资料；市委政研室、市政府法制办等部门负责参与研究解答确权登记颁证工作中相关政策问题；档案部门负责指导确权文件资料的归档工作；信访部门要全力做好上访群众的接待工作，妥善处理上访案件；司法行政部门要充分发挥各级调解组织的作用，加大排查力度，及时化解土地承包经营纠纷，并为符合条件的当事人提供法律援助；林业部门负责提供退耕还林、林权方面的资料；水利部门负责提供有关水域方面的资料，并做好有关工作；妇联做好农村妇女权益的保护工作；民政等其他相关部门要按照本部门的职责分工，积极参与此项工作，共同维护好农民的合法权益和农村社会稳定。各县区、开发区确权工作领导小组办公室要尽快成立技术指导组，专门负责国家及省各项技术规范标准的培训、技术设计书的审核、解决关键技术问题、航拍成果和确权成果的检查验收等。

（二）尽快落实经费，严格资金管理。农村土地承包经营权登记颁证工作不得向农民收取费用。各级要将工作经费列入财政预算并切实强化土地承包经营权确权登记颁证工作经费管理，严格执行预算法及财政资金管理规定，设立专账，单独核算，专款专用，努力降低工作成本，确保资金使用安全、高效。确权工作结束后要进行专项审计。

（三）严格政策界限，妥善解决问题。严格执行农村土地承包法律法规和政策规定，对确权工作中遇到的问题按照保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置的原则依法妥善解决。鼓励各县区、开发区从实际出发，探索解决土地承包经营权确权登记颁证工作遇到的困难和问题。要认真总结去年试点中创造的好做法、好经验，加强交流学习，更好地指导面上工作。对于苗头性、倾向性和具有共性的问题，要在深入研究和广泛论证的基础上，以县为单位认真研究并依法提出确权登记政策性问题的指导意见，涉及全市性的重大政策要及时请示。对局部性的问题，鼓励按照“一村一策”或“一事一议”的办法，通过实行差异化、区别化的措施予以解决。

（四）强化监督检查，做好总结验收。建立健全土地承包经营权确权登记颁证工作情况报告、监督检查和成果验收制度。认真执行土地承包经营权确权登记颁证工作进展情况定期上报规定，县级每月20日前以正式文件向市确权工作领导小组办公室报送，市级将对各县区、开发区当月进度进行通报。同时，各县区、开发区于每年12月10日前上报工作总结。要加强检查监督和情况调度，在关键技术环节进行检查督导，及时掌握工作进展情况，对发现的问题及时提出处理意见。市级已实行了领导包县督导农村土地承包经营权确权登记颁证试点机制。各县区也要相应跟进，实行党政领导、有关部门负责人包乡包村，各县区分管农业的副书记、副县区长以及农委主任、成员单位主要负责人必须分别包一个乡（镇）开展工作，乡（镇）主要负责人必须分别包一个村开展工作，确保这项工作顺利完成。

（五）加强保密管理，严防数据泄密。要严格按照国家测绘局、国家保密局印发的《测绘管理工作国家秘密范围的规定》，加强土地承包经营权确权登记颁证成果的保密管理，保护土地承包权利人的隐私，特别是地籍信息资料的保密工作，确保不失密、不泄密。对基础资料都应及时登记，安排专人负责保管，存放有关基础资料的条件与设施应符合国家保密、消防及档案管理的有关规定和要求。贮存土地调查和测绘数据的电脑实行专机专用，严禁与互联网连接，防止网上泄密。

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