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来源：湖南日报

    加快农村土地流转，引导农村土地向适度规模经营集中，是解决“三农”问题、推进统筹城乡发展的重要举措。当前农村土地流转情况怎么样？农村土地流转过程中存在哪些障碍与困惑？应该采取什么对策来推动农村土地有序流转？我们试以调查了解到的湖南省平江县有关情况为例，进行分析与探讨。

　 （一）农村土地流转已成燎原之势

　平江县地处湘鄂赣三省交界处，是一个有4125平方公里地域面积和107万人口的农业大县，境内现有宜林地428万亩，耕地68.3万亩，是全国产粮大县、生猪调出大县、油茶标准化种植基地县和全省粮食生产先进县、产茶大县、草食动物基地县。近年来，该县把推进农村土地流转作为统筹城乡发展的重要抓手，引导农村土地向适度规模经营集中，取得了一定成绩。据调查，目前全县流转土地面积达48.99万亩，涉及5万多农户，其中耕地流转13.99万亩，占耕地总面积的20.5%；林地流转30万亩，占林地总面积的7%。该县农村土地流转呈现四个特点：一是流转规模较大。从流转项目的规模看，农户承包面积中流转50亩以下的200个，50亩至100亩流转面积的300个，100-500亩流转面积50个，500亩以上30个。二是流转形式多样。耕地流转形式主要有转包、租赁、入股三种形式，其中：转包（含转让和互换）11.995万亩，约占85.7%；出租0.82万亩，约占5.8%；股份合作0.59万亩，约占4.2%；其他形式0.61万亩，约占4.3%。三是流转对象多元。耕地流转除农户之间相互流转外，农业产业化龙头企业、专业合作社、专业大户采取出赁和入股等形式，投资参与专业化、规模化农业生产。其中，流转入农户的面积11.32万亩，占80.9%；流转入专业合作社的面积2万亩，占14.2%；流转入企业的面积0.33万亩，占2.4%；流转入其他主体的面积0.35万亩，占2.5%。四是流转用途广泛。耕地流转主要用于种植水稻、蔬菜、葡萄、苗圃等农作物和经济作物。山林流转主要用于油菜开发、林中种植、林下养殖、植树造林、森林旅游、药材和花卉苗木，其中主要用于种植粮食作物的面积8.72万亩，占流转耕地面积的62.3%。

　根据问卷调查的情况来看，有相当一部分农民愿意将土地流转出去，也有一部分农民愿意流进来。导致农村土地流转的原因很多，归纳起来，主要有三点：一是土地经营收益下降加速土地流转。由于各种农业生产资料价格水涨船高，不少土地零星分散不利于农业机械集约耕种，劳动力成本增加，使得土地经营成本显著提高。平江县三市镇保丰村村民周建平为我们提供了种植一亩水稻所需的农田生产资料成本的数据，包括种子、农药、肥料和其他物资成本达到342.5元，再加上劳动力成本，每亩收益仅为200元左右。二是劳动力转移加速土地流转。近年来，农村劳动力转移速度明显加快，平江县常年有20万农民在外务工，转移劳动力平均每天务工收入在100元以上，务工收入成为农民增收的重要来源。农村劳动力的大批转移，导致农村大量土地无人耕作和管理，土地流转已成为必要。在调查的120户中，有320个劳动力，其中91%的青壮年劳动力外出务工，留在家里的大都在50岁以上。三是产业结构调整加速土地流转。随着农业产业化速度加快，更多的土地向龙头企业、合作社和种植大户集中。在调查中了解到，12个村中有粮食种植大户12户，蔬菜种植大户6户，花卉基地4个，专业合作社4个，流转土地超过2000亩。

　农村土地的加速流转带来了三个新变化，对发展农村经济、增加农民收入、提高农业效益产生了积极作用。一是促进了传统农业向现代农业的转变。农村土地流转到农业企业、专业合作社和专业大户后，他们通过土地平整、水系改造改变了过去土地不利于机械化作业的方式，大大提升了土地的生产效率，据调查，随着土地流转的规模不断扩大，涌现出了不少种植大户，这些大户均拥有插秧机、耕田机、收割机等大型农机具，加速了土地流转的进程，全县主要农作物综合机械化水平为52%。对1个企业、4个合作社、9个专业大户调查发现，农业机械化程度达到了92%。种植结构也向多元化发展，培育了蔬菜、林果、花卉等特色农业基地，促进了农业产业化，加快了由传统农业向现代农业的转变。二是农田抛荒现象得到基本解决。原来，农村青壮年的大量弃耕外出，打破了长期稳定的农村劳动力结构，农村部分土地长期撂荒。土地流转出来后，农户既能获得稳定的租金收入，又能避免抛荒和无偿转包的现象，解决了外出农户的后顾之忧。今年，平江县落实早稻种植面积30万亩，没有出现成片抛荒面积。三是促进了农民收入的增加。一方面，转出方收入增加。土地流转使农民离开土地后有了比较稳定的经济来源，田土租赁流转价格一般每亩每年100-375公斤干谷，且粮食补贴资金归原承包户所有。如，平江县强龙油茶种植农民专业合作社以林户山林入股，盈余主要按照成员流转的林地面积计算到亩平纯收入，按纯收入的35%分红；三市镇丰鼎水稻种植农民专业合作社返聘从土地中解脱的农户40余人，依据4、5、6三个月计算，一个劳动力每个月出工11天，平均70元/天，每月收入保持在770左右，流转田土的农民中有185人在镇区企业务工，月均收入在2000元以上。另一方面，转入方利益增加。平江县兴林林业合作社善于调动成员积极性，合作社的盈利较前几年翻了5倍，成员分红金额也由前几年300元/人提高到现在的1500元/人；伍市镇长明果蔬菜专业合作社每亩纯利润超过5000元。

　在土地流转过程中，县乡政府积极作为，为促进农村土地流转起到了推波助澜的作用。一是建立服务机构。全县有24个乡镇都依托乡镇经管站成立了土地流转服务中心，向家镇、伍市镇、三市镇还成立农村土地信托流转公司开展土地信托流转试点工作。二是完善承包关系。在做好耕地确权发证工作的同时，全面推进集体林权制度改革，依法明晰林地承包经营权，为农村土地承包经营权流转奠定了基础。三是规范流转行为。该县以国家法律、法规、政策为依据，印发了流转合同书模本，指导和规范全县土地流转工作，充分尊重了绝大多数农户的意愿，做到了依法、自愿、有偿流转。四是抓好农业招商。该制定了土地流转“十二五”规划，并加大农业招商力度，吸引城市资本流向农村，通过农业龙头企业、专业合作社和种养大户规模经营带动土地流转。伍市镇从广东成功引进了月坤农业有限公司，在长明、武连、武冈、莲花4个村承租耕地2762亩种植蔬菜，承包期15年，与693户农户签订了土地流转合同，采取每年每亩农田按750斤稻谷（按国家当年粮食收购价）折合成人民币补贴土地流转农户，其直补等各类补贴归农户。基地计划总投资1亿元，发展蔬菜面积1万亩。去年以来已投资3000余万元，平整了2712亩土地，安装了水利喷灌设施，建立了短时间降温冷藏仓库，安排500余人就业。现在基地每天生产白菜、芥兰等菜心约10吨，主要出口到新加坡、荷兰、香港、澳门等地，明年计划将基地面积扩大到5000亩，预计出产蔬菜总量可达1万吨以上，总产值将达3亿元。同时，该县还先后引进了武汉凯迪、岳纸、湖南林之神等11家大型企业参加土地流转经营。五是健全调解仲裁机制。平江县建立健全协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷解决制度，并率先在岳阳市建立了第一个土地纠纷调解仲裁庭，帮助调解了土地流转中的部分实际问题。

　（二）规范农村土地流转刻不容缓

　虽然平江县为推进农村土地流转采取了一些措施，产生了一定效果，但农村土地流转是一项关乎农民根本利益和农村持续发展的长远大计，当前还存在一些困难和问题亟待重视并加以很好解决。(一)思想认识不深。主要是农民对流转政策有误解，对土地的依赖性强，担心转出土地不在自己手中，政策一变失去承包权，将来失去“依靠”，宁愿自己不去好好经营，也不愿流转经营权。在调查的120户中，有31户存在这种思想顾虑，占26%。另外，有些乡村干部怕土地流转引出麻烦，采取回避的态度，在一定程度上阻碍了农村土地流转工作。（二）流转行为不规范。①流转合同不规范。由于流转合同没有按照统一标准，有的内容过于简单，合同条款不完整，缺少法律依据，大部分合同没有对到期恢复土地原貌作出约束性规定。②流转协议签订率不高。口头协议多，书面协议少，自行流转农户全部为口头协议。流转的83户中，签订了流转协议50户，仅占60%。比如三市镇黄金村，走访的10户中有7户进行了田土流转，没有一户签订流转协议。（三）流转程序不到位。在走访调查中了解到自行流转的36户农户中，几乎没有向村级申请，基本没有经过村集体统一组织或上报乡镇集体备案。有的流转环节缺失，武汉凯迪公司和岳阳泰格林纸集团在平江县193个村租山造林17.01万亩，在流转过程中，仅与村委会签订林地流转合同，而未与农户签订合同。（四）规模流转难度大。一是土地分户经营随意性、分散性与土地流转的规模、计划存在矛盾，成片流转和集中连片难度较大。据调查，农村青年劳动力外出务工，留守在家都是妇女、老人和小孩，具有一定劳动能力的农民中，初中以下文化程度占81%以上，年龄在50岁以上占87%。因劳动力素质低，年龄结构偏大，创业本领不强，满足于守土经营的现状，就会出现成片流转的难题。二是流转期限短。由于受不确定因素的影响，土地流转期限均短，农户自行转包一般一年一转包，占46%。流转期限在2-10年以下的有12户，占14.5%。10年至20年有17户，占20.4%。20年以上有16户，占19.7%。这种情况容易出现短期行为，不利大户增加投入，不利于土地可持续利用。（五）保障体系不完善。目前，医疗、养老和最低生活保障等社会保障制度在农村覆盖面还非常小，标准也非常低，在没有找到相对稳定的经济来源之前，大部分农民不愿意把土地使用权转让出去。（六）扶持力度不大。上级对土地流转比较重视，宏观政策多，微观政策少，没有提出如何鼓励土地合理流转的措施，缺乏必要的引导和扶持。大面积土地流转前期投入大，当资金周转困难时，贷不到款，成为承包者共同苦恼。流转出的土地实行规模种植，必须加大对这部分土地上的路、桥、渠等基础设施的投入，由于所需建设配套资金较大，县乡财政又较紧张，相关基础设施不完善，制约了土地流转。去年伍市镇长明果蔬农民专业合作社因水利设施配套不完善，导致基地遭受水灾侵害，损失14万元，但蔬菜不属于农业政策保险范围内，无法得到保障。

　（三）推进农村土地流转需要多处发力

　土地是农业生产、农民生存、农村发展的重要物质基础，也是农村稀缺有限、十分宝贵的资源。2013年中央一号文件明确指出：“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”在发展现代农的宏观进程中，必须多处发力，从机制上、根本上采取有效措施，促进这一顾当前、利长远的大事。

　（一）加大宣传力度。一要使农户懂政策。要充分利用各种行之有效的形式，加大对《农村土地承包法》、《合同法》以及相关政策法规的宣传，引导农民增强流转土地的自觉性。二要使农户看到实惠。通过土地流转典型的引导，使农户明显地看到流转前后的收益变化，实实在在得到实惠。三要使农户无后顾之忧。建立劳动力输出培训制度，提高就业能力和素质，使外出务工人员就业和收入稳定；健全农村医疗、养老和最低生活水平等多层次农村社会保障制度，以代替土地对农民的保障功能。

　（二）规范流转行为。一要规范流转合同。农村土地流转的方式、期限和具体条件，在流转双方平等协商确定，达成流转意向的基础上，按照统一的流转合同规范文本签订土地流转合同，并报乡镇经管站登记备案，实行统一档案管理。要对流入方颁发《农村土地流转经营权证》。二要规范流转程序。对土地流转申请、协商、审查、订立合同、备案等程序，均要予以明确和固化，确保土地流转程序规范。三要建立农村土地流转登记制度。因农村土地被依法征收或征用，农户土地承包经营权被依法收回或调整等，导致农民承包地发生异动的，发包方应根据管理权限到县级农村经营管理部门或林业行政主管部门办理土地承包权证或林权证变更登记，变理情况及时张榜公布。

　（三）建立流转机制。一要进一步明确职能。进一步明确农村土地承包管理部门的职能责任，赋予工作权力，给予必要的财力支持。以乡镇农村土地流转服务中心为依托，搭建服务平台，积极开展土地流转咨询、登记、变更等服务。二要妥处调解纠纷。县级要成立农村土地承包纠纷仲裁委员会，各乡镇要成立农村土地承包纠纷调解委员会，村级要设立农村土地承包纠纷调解室，建立完善县、乡、村三级农村土地承包经营纠纷仲裁调解体系，明确各自职责，做到三级联动，及时化解因土地流转引起的各种纠纷和矛盾。同时，由于农村土地流转中的纠纷矛盾呈多样性，还需要纪检、法院、司法、信访、林业、国土等部门通力协作，共同处理。

　（四）出台扶持政策。认真研究和落实引导土地流转扶持措施，促进现代农业快速发展。平江县委、县政府已经作出探索，下发了《关于积极推进农村土地承包经营权流转促进农业适度规模经营的实施意见》，规定：一是对通过土地流转经营耕地连片面积在500亩以上，且流转合同期限在5年以上的经营大户、专业合作组织、龙头企业，由乡镇农村土地经营权流转服务中心统一报县农村经营管理局备案，经县农村经营管理局核实后，县政府除按政策给予补助外，给予适当奖励。二是对整组、整村进行土地流转的，经县农村经营管理局核实后，县政府给予适当奖励。三是凡流转期限在5年以上并签订流转合同，且经营面积在100亩以上的规模经营主体，因生产需要建造简易仓库、生产管理用房、晒场等农业生产配套设施的，允许其在流转土地范围内占用土地（丘岗山地按流转面积10‰-15‰之内；无丘岗山地则耕地按流转面积5‰-8‰的比例），经县级农村土地承包经营权流转管理服务中心审查，报国土资源部门审批，但不得改变土地的权属和用途。四是在符合信贷政策的前提下，鼓励县级金融部门对土地成片流转规模在500亩以上的经营大户、农民专业合作组织、龙头企业优先予以贷款扶持。

　（作者分别系财政部、省财政厅驻平江县挂职扶贫干部，平江县委常委、副县长）