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广东省政府最新发出的《关于试行农村集体建设用地使用流转权的通知》明确，农村集体建设用地使用权可上市流转。这项涉及农村集体土地流转的改革，将允许在土地规划中确定为建设用地的集体土地进入市场，其方式可以是出让、转让、出租和抵押等。

　　据国土资源部直属研究机构人士介绍，在此之前，苏州、湖州、芜湖等多个地方也制定了类似的政策。集体建设用地的流转已经成为不可逆转的潮流，国土资源部近两年一直在研究全国性的管理办法，相关政策有可能在下半年实现突破。

　　在中国社会转型过程中，来自基层的创新冲动往往先于全国性法律法规的调整。农村建设用地的流转，重复了这一规律。农村建设用地的现有法律和管理框架，已被现实中发生的土地流转远远抛在身后。政策与现实的脱节要求政策必须进行调整。

　　中国社科院农村发展研究所副研究员王小映一直从事土地经济学的研究。他在接受记者采访时指出，按我国《宪法》规定，城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，一般属于集体所有。按照目前的有关法律法规，城市国有土地通过招标、拍卖、协议等出让方式取得土地使用权后可以进行交易。

　　农村土地大致分为农地和建设用地。按今年3月实施的《土地承包法》，农用地的土地使用权可以进行交易；但农村建设用地的流转，在法律上一直存在各种各样的限制。

　　比如按现行《土地管理法》的规定，农民集体建设用地的土地使用权不得出让、转让或者出租，惟一的例外是在乡镇企业与城市企业联营、入股或发生破产、兼并等情形时，土地使用权可以发生转移。

　　而实际上，随着城市化进程的加快，许多农村集体建设用地，尤其是城市近郊的农村集体建设用地，其中包括农民宅基地，市场流转的需求量非常大，其流转趋势不可阻挡。在珠江三角洲、长江三角洲以及大中城市的郊区，农村集体建设用地的使用权，以出让、转让含土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换等　、出租和抵押等形式自发流转的行为大量存在，在数量和规模上有不断扩大的趋势。可以说，集体建设用地隐性市场客观是存在的。

　　这种情况在经济较为发达的珠江三角洲地区尤为突出。据统计，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%，而在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20%。

　　由于没有纳入统一的土地市场，这种自发性的流转存在许多问题：如随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变建设用途，用地权属不清诱发纠纷等。

　　针对法律和现实的矛盾，许多地方相继出台了探索性的政策。广东省此次出台的《通知》将这一隐形市场的运作公开化，纳入统一土地大市场，将有利于盘活农村原有的建设用地，从而大大减轻对新增建设用地需求的压力，推进农村工业化、农业产业化和城镇化进程。

　　广东省的《通知》提出，农村集体建设用地要进入市场，必须符合四个条件：一是经批准使用或取得的建设用地；二是符合土地利用总体规划和市镇建设规划；三是依法办理土地登记，领取土地权属证书；四是界线清楚，没有权属纠纷。

　　在流转过程中，其地上建筑物、其他附着物所有权也随之流转。收益向农民倾斜

　　中国土地勘测规划院是国土资源部直属科研机构。该院研究员黄小虎指出，放开集体建设用地的流转并进行规范管理已是不可逆转的趋势。目前全国性的管理办法仍在酝酿中，预计会在下半年提交国务院审议。近几年来，全国许多地方都在进行探索，制定的方案各有千秋。

　　不难想见，集体建设用地的流转存在巨大的增值空间。最值得关注的一个问题是，流转的收益如何分配：中央政府、地方政府、集体和农民等各方面，应该怎样分配收益，这是最大的难点，也是在理论界和实际操作中争论最激烈的地方。

　　广东省这次出台的《通知》从大的原则上对此做出了一些规定。比如，通过出让、转让和出租等方式取得的农村集体建设用地不得用于商品房地产开发；未经原批准用地的人民政府批准，不得改变该幅土地的建设用途。

　　此外，《通知》还严格审批程序：农村集体建设用地使用权流转，由土地权利人向土地所在的县或市国土资源部门申请，其中由农村集体经济组织出让、转让、出租和抵押建设用地使用权的，在申请前应依法召开村民会议讨论同意。

　　更为关键一点是广东省的方案强调了收益应该向农民倾斜。《通知》规定，应该加大农村社会保障体系建立的力度，农村集体建设用地使用权流转的收益，其中50%左右应用于农民的社会保障安排；剩余的50%左右，一部分留于集体发展村集体经济，大部分仍应分配给农民；并鼓励农民将这部分收益以股份方式，投入发展股份制集体经济。

　　中国土地勘测规划院副总工程师张晓玲指出，广东的做法之所以强调将收益的50%用于农民社会保障，是因为广东在这方面已做了许多探索。曾去佛山考察的她认为，通过土地股份合作制等探索，当地农民和土地的关系已发生了巨大变化。

　　佛山、南海等地农民的社会保障甚至比城市都好，所以许多农民不愿意“农转非”。不过，她也指出，广东的做法和当地经济发展水平高、城市化进程快有很大关系，所以这样的方案在中西部欠发达地区并不适宜推广。

　　广东《通知》还要求各地加快推进农村集体土地产权登记步伐，加强农村集体土地的产权管理，逐步建立与城镇地价体系相衔接的农村集体建设用地地价体系。各市、县要尽快制定和公布农村集体建设用地基准地价，防止借机违法占用耕地和炒买炒卖农村集体建设用地。

　　在4月份召开的广东省国土资源管理工作会议上，广东省副省长许德立曾提出，积极试行集体建设用地的流转制度，研究实施农村集体建设用地流转的条件、形式、管理办法及土地收益分配制度等，最终实现“两种产权、同一市场”。

　　可以看出，广东方案的最终目标是实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益。