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前,农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权的现象日渐增多。记者日前在陕西农业大市渭南市调查采访时了解到,农村土地流转规模逐步扩大,流转形式日趋多样,但存在的突出问题也不容忽视。

据调查,2006年以来,渭南市土地流转规模呈扩大态势,流转面积从2006年的35万亩增至2008年的80万亩,3年内翻了2倍多。但整体上,土地流转仅占土地总面积的10%不到。从参与主体来看,64%的被调查者近3年来尚未进行土地流转。

据有关部门对渭南市500户农户的问卷调查,土地流转主要有互换、转包、出租、转让、入股、反租倒包、拍卖、出售等多种形式,其中采用转包形式的占34%,采用出租形式的占26%。从流转范围来看,农户间流转主要发生在亲戚、邻里之间,大多以村内流转为主。

据了解,农地由流向种植大户为主逐渐向以涉农企业为主转移,经营内容从种粮为主转向发展高效种养殖业。近3年来,农户间的土地流转面积仅增长了1.5倍,占比由30.56%降至15.32%,下降了15.24个百分点;农户与涉农企业间的土地流转面积翻了4.5倍,占比由32.23%增至65.28%,增加了33.05个百分点。

据调查,随着农业税收减免以及四项直补政策的实施,各地农业产业化步伐加快,土地产出效益提高,土地流转也从原来无偿甚至“倒贴”流转向有偿流转转变,而且流转价格逐步抬高,自愿流出土地的农户“不稼不穑”都能拿到每亩200元到500元不等的转包费。3年来,渭南农户之间土地流转加权平均价由145元/亩增至212元/亩,增长了46.21%;农户与涉农企业间土地流转加权平均价由178元/亩增至295元/亩,增加了65.73%;集体征用土地加权平均价由182元/亩增至216元/亩,增加了18.68%。

在调查采访中记者发现,当前农村土地流转中存在着一些值得重视的问题:

一是农村土地流转缺乏规范,易引发纠纷。农村土地流转以自发为主,缺少农经人员指导,土地流转程序不规范,自发性、随意性、分散性很大,50%以上的土地流转采用口头协议形式,书面合同仅占45%左右,很少报土地主管部门和合同管理机构备案。尤其是农户间土地流转多为口头协议,很少进行必要的签约手续,一旦引发纠纷,调解无据。调查发现,30%以上的调查村组存在以前外迁、弃田的农户重回村组争夺土地使用权引发土地纠纷的现象,个别地方甚至引发了局部的暴力冲突。

二是违背自愿原则,造成农户不满。个别地方在土地流转过程中宣传解释工作不到位,存在以村民代表会议的形式集中土地,采取“反租倒包”等形式将土地流入经营大户或企业的现象,甚至存在由村干部决定发包对象和价格,村委会直接暗箱操作土地流转的现象,侵犯了村民的知情权,违背了自愿流转原则。

三是违反土地政策,用途不当。个别地方在土地流转中存在冒进现象,为了招商引资,不惜损害农民利益,以集体征用名义,强行收回农民土地,低价入股争取项目资金,进行农业开发,搞形象工程。

四是规模经营资金不足,制约土地流转进程。土地集约化经营需要大量资金投入,而一般农户即便有经营能力,但往往无资金实力。近60%的土地流入户反映资金不足是制约其规模经营的首要因素。

据调查,当前有许多因素制约着农村土地流转的健康发展:

一是传统观念的束缚。据调查,42.17%的被调查农户不愿进行土地流转,主要原因是留恋土地的保障功能。一些农民,特别是年龄大的农民习惯于种地保生存,担心失去土地后生活无保障。部分进城农民仍将其农村承包土地作为其生活保障的最后一道防线。43%的调查者认为“自身是农民,就不能放弃土地”。同时,随着各种农业优惠政策的实施,土地收益水平逐步提升,部分失地者觉得种地有利可图,开始收回原有承包地自己耕种。另外,部分农民对土地流转政策心存误解,认为土地流转就是对承包地的重新调整,害怕转出土地不在“自已手”,会丧失享受国家农业优惠政策机会。

二是现行土地承包的制度设计不利于土地流转。现行土地承包政策的意图主要是满足小农经营,在土地承包及二轮延包工作中,各地基本采取以田块好坏搭配承包到户的方法。表面上看,土地的分配是公平的,但也使得相当多的农户面临着土地分散、条块经营,不利于土地的规模经营,无形中也加大了土地流转的难度,增加了交易费用。

三是农民转移就业渠道较窄。一方面,西北地区尚处于工业化和城镇化进程的起步阶段,吸纳农村劳动力的能力有限;另一方面,就业环境仍不宽松,进城创业的农民还存在户籍、保险、就业、子女上学以及工资兑付等一系列问题,而且平均工资水平比较低。另外,农村劳动力文化素质普遍偏低,就业竞争力不强,转移就业能力较差。调查中农民群众普遍反映,目前针对农民的职业培训、就业指导、维权服务等机制还不完善,要通过在城市和企业打工取得比经营土地更高的收益,不是一件容易做到的事情。

四是农村社会保障体制不健全。目前,农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全,农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障来看待,对于流转土地存在后顾之忧。特别是部分年龄较大的农民,虽然已经没有精力和能力经营好承包地,宁肯粗放经营,也不愿将土地流转出去。

针对以上问题和观念,我们提出以下建议:

改善农村土地流转的外部环境,加快土地流转中介服务体系建设。可利用现已初步建成的农村劳动力信息资源系统,在提高系统信息传递速度的基础上,收集发布土地流转的供求信息,促成农户之间、农户与产业化公司之间的土地流转和信息沟通。建立土地流转的法律服务组织,为流转双方提供民事仲裁、公证、法律咨询与援助。建立农地技术经济评估组织,以便保证土地流转的价格和土地用途的经济合理性。建立土地流转的管理咨询组织,为土地流转及后期经营策略提供咨询和跟踪服务。建立土地流转的金融保险机构,同时大力发挥民间金融的力量,提供土地交易担保、交易信贷、经营保险等多种形式的金融服务。大力培育和发展土地信用社、土地信托服务公司等中介服务组织,完善土地流转市场。在有条件和土地交易活跃的农村地区设立土地交易中心,统一办理土地出租、租赁的咨询、权利认证、收益结算。

扩大农民就业渠道,加快农村劳动力转移,推进土地自愿有序流转。加强土地流转监管。大力发展农村非农产业,为农村劳动力的充分利用提供更多的渠道,吸引更多的农民“弃农从工”;加强农村劳动力从事非农产业的技能培训,提高就业技能,拓宽就业门路;对于外出打工的农民,应制定统一的、非歧视的劳动就业制度,把农民工逐步纳入城镇社会保障体系。

加快农村保障体制建设,消除农民后顾之忧。加大政策扶持,强化信贷支持。地方政府要及时出台扶持政策,可由财政出资设立农村土地流转专项资金,重点扶持土地流转服务组织、农业产业化龙头企业、农民专业合作社、规模经营大户等流转主体发展;土地规模经营企业和大户修建直接用于种养业生产、管理、服务的性固定建筑物,国土部门应免收相关用地手续费用;对耕地规模经营企业和大户用于添置和更新机耕设备,扩大生产经营规模的贷款,从农村土地流转资金中予以贴息;农业银行、农发行、农村信用社等涉农金融机构要制定促进土地流转的信贷政策,在防范风险的前提下,加大对农业规模化经营企业和大户的信贷投入力度,保证土地流转政策的切实落实。