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来源：证券时报网

北京怀柔区龙庆峡有个70户人家的小村庄，占用了100亩的宅基地，全部都是土坯房。当地政府为改善农民生活，引入一家企业进行土地开发，在100亩宅基地上建好800套房子，每户村民分了3套，剩余近600套房子准备出租和出售以补偿建设成本，但是上级政府一纸公文定性为违法建筑，房屋予以没收并长期空置，成了老鼠的住处。

这是清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授在中国农村金融论坛成立仪式上讲的一个小故事。

复杂的土地制度

现行法律规定，城镇的土地属于国家所有。根据《土地管理法》，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。龙庆峡的100亩宅基地因为不属于国有土地，上面建设的房屋就成为小产权房。蔡继明不明白，为什么合理的行为却得不到法律保护？

使用的国有土地，包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有土地，所以农村集体所有土地要想变成建设用地，必须经过身份转变。

这个身份转变的过程就隐藏着很多矛盾和问题的根源，包括征地拆迁纠纷、农民因失地而失去保障等等。农村集体所有的土地包括承包经营的土地和用于建设住宅以及其他建设用途的建设用地，前者是承包经营权，后者是使用权。蔡继明认为，涉及农村建设用地的目的无非是保证农民在农业生产之外，可以满足日常居住需要，同时还可以发展非农业生产，最终目的都是为了增加农民收入。现在农村乡镇企业破产，为什么不能让他们建设商品房呢？这也是为了让农民增加收入。

蔡继明的想法很有代表性，主张放开农村集体建设用地进入市场，建立城乡统一的建设用地市场。对于这一观点，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文则坚决反对，他认为，所有国家的土地市场都是分类的，农地有农地的市场，商业用地有商业用地的市场，各类用地无论怎样流转，只要规划用途没有改变，就不能跑到其他市场。

这涉及保护私权和维护公权之间的关系处理问题，好的土地制度应该是在保护私有土地产权和维护政府对土地管理权之间找到平衡。陈锡文说，一个比较合理的土地制度有两个基本内核，一个是产权体系，要有非常清晰的产权规定和产权保护，另外一个是政府对土地的管理，因为土地利用有外部性。凡是有外部性的东西都必须有非常严格的管理。

陈锡文承认，政府行为对产权的不尊重程度世界少见，以往的做法对于土地产权人合法权益极不尊重。对于不尊重产权，损害产权人正常权益的情况应该改革，但改到最后不能变成土地是自己的就可以为所欲为。他认为现在有一种矫枉过正的倾向，理论探讨上过于注重产权人权利，而忽视了土地利用中必须遵循的原则。

“我也知道很多专家教授都很为农民打抱不平，凭什么说农民小产权房就不合法？这是对农民集体土地所有权的歧视。其实这根本是两回事，不合法不是因为是农民的土地，而是因为不符合规划，这个地方规划从来没有让你盖房子，你怎么能盖房子呢？”陈锡文说。

土地所有权不仅体现在转让环节，作为抵押物获得贷款也是重要的用途，但是现在仍存在障碍。中国银监会副主席阎庆民介绍，耕地18亿亩红线和农村宅基地不能改造两大前提，使得金融系统提供融资时会遇到法律问题。对此，陈锡文认为，担保法律规定农村土地承包经营权和宅基地使用权不能抵押，这两项物权同时是农村集体经济组织成员权的体现，抵押物变现如果不设定范围，那么农村集体经济组织和村社组织将全部被冲毁。

18亿亩耕地红线争议

把土地用途做个简单归类，无非是种粮食和盖房子，对人均耕地较少的中国来说，土地的耕种用途最为政府所看重，这也是保证18亿亩耕地红线的由来。作为具体负责农村工作的政府官员，陈锡文几乎每次公开亮相都会谈到粮食安全问题，而他给出的数据的确很有说服力。

陈锡文说，随着城镇化的推进，大量农民变成居民，整个国民的饮食结构、饮食质量都在明显提高，对于我国粮食供给和其他重要农产品供给提出了越来越高的要求。中国粮食产量已经连续9年丰收，从2003年的总产量8614亿斤上升至去年的11790亿斤，其他农产品从数量上看都有明显的增长。但是问题在于即便这么快的增长，进口仍然在迅速增长，表明当前国内农业增长仍然不能满足整个社会对农产品需求的增长。

据专家测算，去年我国进口农产品如果按照自己的生产水平计算，差不多另外需要7亿多亩农作物播种面积，现在我国只有24亿亩，粮食完全自给是不可能的。“所以，下一步要认真考虑哪些是应当国内确保的，哪些是应该通过国际市场、国际资源争取的。”陈锡文说。

对于粮食安全的问题还有另外一派看法，认为根本不必拘泥于粮食自给，而应该将视野放到全球供求平衡上，国内的耕地红线是否有必要继续严守需要探讨。中国金融四十人论坛组织2013年内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题《土地制度改革与新型城镇化》提出，中国应当转变粮食自给观。当前我国粮食安全是有保障的，从国际经验看，粮食自给率维持在90%以上通常被认为是安全的。可将扣除大豆进口后的粮食进口量与国内粮食总产量的比例控制在10%以下作为确保我国粮食安全的底线。在此基础上，扩大农业国际贸易与投资。

这份报告建议大幅扩大城镇建设用地规划，改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线，实现全国范围内的土地占补平衡。

探索农村集体建设用地流转

一方面是建设用地非常紧张，另一方面却存在农村大量建设用地闲置和浪费，所以在一些专家学者看来，尽管存在着法律和政策障碍，探索农村集体建设用地流转也应加快推进。

中国金融四十人论坛组织的专家称，因为农村人口大量进城，再加上农业收益很低，很多耕地存在荒废现象。现在进城务工农民数量为2.3~2.6亿人，农村人口在减少，但农村建设用地的数量却反而增加，因此导致大量农村居民点的闲置用地。估计目前闲置规模达到185~285万公顷，相当于现有城镇用地的四分之一到三分之一。

与此同时，城市化对土地的需求却越来越强烈。上述专家预计，到2020年，中国城市化率应该在60%左右，城镇人口大约为8.5亿，比2012年底城镇人口净增加1.4亿人。目前我国城镇工矿用地规模已突破10万平方公里，如果按人均100平方米为新增城镇人口提供工矿用地，城镇工矿用地总量将突破11万平方公里，该数据大大突破了国土资源部土地利用总体规划中2020年城镇工矿用地达到10.65万平方公里的控制目标。

实际上，已有不少地方政府通过巧妙设计试图冲破政策和法律限制。2005年10月1日，广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，明确规定广东省内的集体建设用地可以直接进入市场交易，自由出让、转让、出租和抵押，与国有土地“同地、同价、同权”，并要求农村集体建设用地流转的收益50%以上要用于农民的社会保障。此后，成都、重庆等地都曾做过类似试点。

《土地制度改革与新型城镇化》建议，为了提高土地利用效率，可推动盘活城镇低效用地和农村闲置建设用地，例如城乡建设用地的增减挂钩、城市低效用地的再开发、工矿废弃用地的复垦等。应鼓励地方政府在不减少耕地的情况下进行探索。