土地流转专业平台

    落实中央1号文件和中办国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》精神，日前，农业部会同中央农办、财政部、国土资源部、国务院法制办、国家档案局联合下发了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》。今天，我们联合召开视频会议，主要任务是贯彻落实中央部署要求，对承包地确权登记颁证工作进行再动员、再部署。刚才，山东、四川、安徽、江苏4省农业部门主要负责同志作了典型发言，讲得都很好、都很实。

    2014年承包地确权登记颁证试点工作平稳有序推进，山东、四川、安徽3个省和其他省区市的27个县进行了整体试点，不少地方还结合实际扩大了试点范围。截至去年底，全国1988个县（市、区）开展了试点工作，涉及1.3万个乡镇、19.5万个村，试点覆盖面积3.3亿亩。从试点情况看，各地政策把握好，工作深入细致，创造了许多典型做法经验，探索了解决问题的有效方法路径，化解了大量土地承包纠纷，促进了土地流转和规模经营，得到基层干部和农民群众的欢迎支持，为进一步扩大试点范围奠定了良好基础。成绩来之不易，离不开各地党委政府的高度重视，离不开各级各有关部门的大力支持，借此机会，我代表农业部向大家表示感谢！

    下面，我讲三点意见。

    一、进一步把思想认识统一到中央决策部署上来

    开展承包地确权登记颁证，是中央从深化农村改革全局出发作出的一项重大决策。党的十七届三中全会、十八届三中全会都明确要求，要搞好农村土地确权、登记、颁证，依法维护农民土地承包经营权。习近平总书记在2013年中央农村工作会议上指出，建立土地承包经营权登记制度，是实现土地承包关系稳定的保证，要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上“定心丸”。李克强总理在去年政府工作报告中要求，抓紧土地承包经营权确权登记颁证工作。汪洋副总理多次做出具体指示，要求抓好现有试点，继续扩大整省试点。去年底中办国办文件提出，要把稳定承包关系、推进确权登记颁证，作为引导农村土地经营权流转、发展农业适度规模经营的重要基础，摆在首要位置。今年中央1号文件又进一步明确了相关要求。

    中央之所以高度重视，是因为这项工作事关亿万农民切身利益，事关巩固农村基本经营制度，事关农村改革发展稳定全局。这是一件非干不可、必须干好的大事要事，必须进一步深化认识、统一思想、抓好落实。

    第一，这是解决农村土地承包现实问题的迫切需要。中央明确提出，二轮农村土地承包到期后，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。这是关乎农村生产关系的重大制度安排。但受历史原因和客观条件制约，各地不同程度存在着农户承包地块面积不准、四至不清等问题。加上二轮延包以来，土地承包内外部条件发生了较大变化，也积累了不少矛盾和问题。这些矛盾和问题早晚都得解决，早解决早主动。目前，距本轮承包到期少则八年，多则不过十四、五年，这也是完善现有土地承包关系的最佳档期。做好承包地确权登记颁证工作，将为本轮土地承包到期后继续稳定承包关系并保持长久不变奠定坚实基础。

    第二，这是发展适度规模经营的迫切需要。推进土地有序流转，发展适度规模经营是建设现代农业的必由之路。从小规模、分散经营向适度规模经营转变，首先要解决“地从哪里来”“人往哪里去”的问题。地，要从农户手中有序流转出来；人，要往城镇有序转移出去。在这个过程中，必须处理好稳定与放活的关系。“稳”，就是要坚持农村土地集体所有权，坚持家庭经营的基础性地位，稳定土地承包关系，这是坚持农村基本经营制度的根本。“活”，就是要发挥市场配置资源的决定性作用，放活土地经营权，优化土地、劳动力等生产要素配置。只有通过确权登记颁证，明确承包地的权利归属，承包农户才能放心流转，规模经营主体才能有稳定的经营预期，进城农民才能从根本上消除后顾之忧，促进既解决农业问题、又解决农民问题。

    第三，这是推进农村集体产权制度改革的迫切需要。农村集体经济是我国社会主义公有制的重要组成部分。积极推进农村集体产权制度改革，探索农村集体经济的有效实现形式，必须管好用好承包地这块重要的资源性资产。只有抓紧抓实确权登记颁证工作，按照归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格的要求，建立土地承包经营权登记制度，才能真正把承包农户对承包地的占有、使用、收益等权利落到实处，为农村集体产权制度改革奠定坚实基础。

    第四，这是维护农民土地权益的迫切需要。土地是农民的命根子，也是农民最大的资产和权益。目前，土地承包关系总体稳定，但也存在征地过程中侵害农民权益、强迫农民流转土地等问题，农民群众对此反映比较强烈。究其根源，土地承包不完善、确权不到位、保护不严格是一个重要原因。搞好确权登记颁证，明确承包地归属，可以定分止争、化解矛盾、维护农民合法权益，其成果还可为土地经营权流转、抵押担保、完善涉农补贴和征地补偿提供重要依据。

    我们要认真学习领会中央精神，自觉把思想和行动统一到中央决策部署上来，以高度的政治责任感和历史使命感，把承包地确权登记颁证工作做细做实做好，把这项民生工程办成群众满意工程。

    二、准确把握六部门《意见》要求，切实抓好贯彻落实

    六部门联合下发的《意见》在系统总结各地试点经验的基础上，从统一思想、总体要求、政策原则、重点任务、组织领导等五个方面对确权登记颁证工作作出全面部署，提出了明确要求，进一步回答了为什么要在这个时候开展确权登记颁证，究竟要解决什么问题，需要把握什么样的政策原则，有什么样的具体要求等广大干部群众关切的重大问题，具有很强的针对性、指导性和可操作性。各地在贯彻落实过程中，既要保质保量完成任务，又要严格执行政策，防止引发矛盾，真正做到群众认可，经得起历史检验。要着重把握以下七个方面的要求。

    一是积极稳妥开展工作。对搞好承包地确权登记颁证工作，中央的要求是明确的。同时，中央的态度又是慎之又慎的。这件事十分重大，工作十分繁重、情况十分复杂、任务十分艰巨。为搞好这项工作，中央要求试点先行。在试点安排上，坚持循序渐进，逐步扩大，确保风险可控。从2009年开始，先是一个村一个组搞试点，然后整乡整镇试点，又到整县推进试点，再到去年的整省试点，今年又扩大了整省试点范围。整个过程是一步一步从小到大，始终是小步快走、蹄疾而步稳，目的是通过试点，探索路径，积累经验。在总体部署上，2013年中央提出用5年时间基本完成这项工作，2014年进一步要求在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成，这体现了中央对这项工作既重视又审慎的精神。在今后工作推进中，还是要坚持积极稳妥，不求齐步走，不搞一刀切。

    二是稳定现有土地承包关系。现有土地承包关系是在一轮承包基础上，通过二轮延包和后续完善形成的，得到了绝大多数农民群众的认可，也得到了法律的确认。从试点情况看，绝大多数地方以二轮延包为基础，以承包台账、合同和权属证书为依据，按照现有土地承包关系确权，这一做法基层干部和农民群众是满意的。实践证明，以现有土地承包关系为基础开展确权登记颁证，符合实际，群众认可，必须始终坚持。个别村组群众要求调地的，要慎重把握，通过集体经济组织成员民主协商，在现有法律法规和政策框架内，妥善解决。

    三是依法依规有序操作。土地承包经营权是国家赋予农民的用益物权，其权利的名称、内容、效力、变动要件等都有法律明确规定，登记是保护和管理物权的法定手段。开展确权登记颁证，要按照法律和政策规定，严格遵循程序，一个环节一个环节扎扎实实地做好工作。在实际操作中，宣传发动要充分，调查摸底要深入，制定方案要民主，查田勘界要精准，纠纷调处要耐心，审核结果要公示，确权登记要认真，卷宗归档要规范，切实做到情况不清楚不实施、公示有异议不确权，避免引发新的问题、产生新的矛盾。

    四是充分调动农民群众积极性。做好确权登记颁证工作，必须始终坚持走群众路线。要在不违背法律政策规定的前提下，充分尊重农民群众意愿，广泛发动群众，调动他们的积极性和主动性，变“要我确权”为“我要确权”。要充分相信群众，坚持村民自治，用农民群众接受的办法，妥善解决遇到的困难和问题。要充分依靠群众，尊重他们的首创精神，团结带领群众做好各项工作。同时，要注意调动基层干部的积极性，广泛动员和组织社会力量参与。特别是要注意保护农民工、农村妇女等群体的合法权益，防止个别村组借少数服从多数的名义，限制或者剥夺其承包土地的权利。

    五是从严掌控确权确股不确地。确实权，就是要把农户的承包地块数量、面积搞清楚，权属边界搞准确，把农民对承包土地的各项权利确认到地到户。确权确股虽然能体现农户对承包地的收益权，但不易体现实际占有权利，处理不好，还容易损害农民利益。因此，对确权确股不确地，我们在政策上是审慎的，要由省级政府相关职能部门作出具体规定，严格限制使用范围，明确条件，规范程序。主要是在经济发达地区、城市近郊区，对于已经实行土地股份合作、一直坚持集体经营的村组，或者纳入城市发展规划、土地很少且地界早已打乱的村组，可以在尊重农民群众意愿的前提下，审慎实施确权确股不确地，但要进一步细化明确具体政策和操作程序，关键是农民群众赞成和拥护。

    六是确保进度服从质量。国家投入巨大的人力、物力和财力，集中开展确权登记颁证，是非常不容易的。确权登记颁证的成果，是现有土地承包关系的记录和证明，是要管长远的，来不得半点虚假。要坚持质量优先，科学把握进度，决不能匆匆忙忙，工作跑粗，敷衍了事。测量地块要采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法，查全、量准、记清。要实行全程质量控制，建立并落实好检查验收制度，真正把每个阶段、每个节点的工作做细做实。要充分利用好现有资源，建立健全信息应用平台，管好用好成果。要始终把农民群众满意不满意、是否符合行业标准和规范要求，作为检验确权登记颁证工作质量的重要标准。

    七是实行地方分级负责。确权登记颁证工作，涉及农业农村和财政、国土、法制、档案等多部门，政策性很强，工作浩繁而具体，越是到基层尤其是县乡两级，越为关键。按照中央要求，地方各级党委政府要履行好属地管理责任，统一部署，推动落实。各有关部门要在当地党委政府的统一领导下，分工负责，密切配合。省级主要负责组织领导，地市级主要负责组织协调，县乡两级主要承担组织实施任务，有关领导要亲自挂帅。试点地方的县委书记、县长亲自担任领导小组组长，是个好经验，值得推广。

    总之，承包地确权登记颁证是一项历史性、基础性的工作，是一件关系农村改革发展稳定的大事，一定要抓紧抓实抓细，稳妥审慎推进，绝对不能为赶进度而放松质量要求，决不能吃夹生饭。做好这项工作要始终坚持党在农村的基本政策，坚持依法办事，坚持走群众路线，坚持从当地的实际出发，坚持进度服从质量，实实在在给农民“确实权、颁铁证”，圆满完成中央部署的任务，向党中央、国务院交出一份满意的答卷。

    三、突出重点，认真做好各项工作

    2015年是扩大整省试点范围的关键一年，各级农业部门要会同农办、财政、国土、法制、档案等部门，认真贯彻落实六部门《意见》要求，加强组织领导和工作指导，突出重点，抓好试点，确保确权登记颁证工作积极稳妥、扎实有序推进。

    一要抓紧组织试点工作。各地要紧密结合实际，认真总结经验，加强督导检查，确保工作质量。对已经完成试点任务的县乡，要适时组织“回头看”，抓紧检查验收。达不到要求的，立即整改完善，还不行的，要“回炉”重来，一个单位一个单位地搞扎实。今年新增的江苏、江西、湖北、湖南、甘肃、宁夏、吉林、贵州、河南等9个整省试点，要抓紧制定工作方案，明确试点的目标任务、工作重点、主要内容和保障措施，确定时间表和路线图。非整省试点地区要根据本地情况，扩大以县为单位的整体试点范围，积极稳妥推进。各省份的工作方案要及早报农业部备案。

    二要加强工作指导。要加强确权登记颁证工作进展情况的跟踪调度，及时准确掌握试点动态。加大培训力度，编印好培训教材，不断创新培训方式，确保参加确权登记颁证工作的基层干部和技术人员都能熟练掌握有关政策和技术方法。这“两支队伍”非常关键，培训时要特别讲清楚开展确权登记颁证工作的重要意义和部署要求，引导他们以攻坚克难、敢于担当的精神，积极主动地做好工作。要深入基层、深入实际开展调查研究，注意发现新情况，研究解决新问题。同时，定期通报交流情况，认真梳理带有普遍性、倾向性的政策性问题，及时提出政策建议。

    三要加强配套制度建设。要抓紧建立健全确权登记颁证工作情况报告、监督检查和成果验收制度，尽快出台成果检查验收办法。按照合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的要求，搞好顶层设计，完善土地承包经营权的设立、转让、互换、变更、抵押和注销等规定，建立健全符合我国农村实际的土地承包经营权登记制度。要统筹考虑确权登记颁证工作与不动产统一登记的衔接，加快建设确权登记颁证信息应用平台，搞好与不动产登记信息平台的数据对接，逐步实现互联互通、信息共享。

    四要落实和管好用好财政经费。确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政已经安排了经费，各扩大试点的省、市、县，也要安排专门的经费。各地要严格执行预算法律法规，按照《中央财政农村土地承包经营权确权登记颁证补助资金管理办法》要求，切实加强有关资金的使用和管理，严格支出标准，努力降低工作成本，绝不允许挤占挪用，确保资金使用安全、高效。

    五要加强组织领导。要抓紧建立健全各级党委政府统一领导、部门分工协作、群众广泛参与的高效工作机制，为确权登记颁证工作提供强有力的组织保证。今年新增加的9个整省推进试点的省份，建议参考去年整省试点省份的做法，由省委、省政府分管领导牵头主抓。各级农业部门要增强担当意识，把这项工作摆上重要议事日程，主要领导亲自抓，明确专门机构队伍，细化责任分工，切实履行好牵头职责，强化综合协调、组织实施和工作指导。各成员单位也要按照职责分工，各司其责，密切配合，形成工作合力。各级农村经营管理机构承担着确权登记颁证的具体组织实施工作。各地要切实加强农村经营管理机构队伍建设，及时充实力量，强化工作保障，建设一支懂政策、会管理、善沟通、熟民情、爱“三农”的土地承包管理干部队伍，确保事有人干、责有人负。

    同志们，做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，事关亿万农民群众的切身利益，事关农村改革发展稳定，责任重大，使命光荣。我们要按照中央的统一部署，以良好的作风和钉钉子的精神，狠抓工作落实，圆满完成承包地确权登记颁证工作任务，为推动农业发展转方式、调结构，走中国特色新型农业现代化道路做出应有的贡献！