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濮阳市供给侧结构性改革去杠杆实施方案

为有效有序推进企业和政府去杠杆，增强抗风险能力，营造有利于经济社会持续健康发展的良好环境，根据中央及省委决策部署，按照《中共濮阳市委全面深化改革领导小组关于印发〈市委全面深化改革领导小组2016年下半年重点改革任务〉的通知》（濮改发〔2016〕4号）要求，结合我市实际，提出如下实施方案。

一、总体要求

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，积极适应经济发展新常态，处理好去杠杆与稳增长、调结构的关系，高度重视金融机构、政府和企业去杠杆工作，按照“从严要求、积极稳妥、有扶有控、市场主导、分类施策、严守底线”原则，有序降低实体经济部门和金融部门杠杆水平，提高金融服务实体经济效率，规范各类融资行为，防范化解各类债务风险，坚决守住不发生区域性系统性风险底线。

二、工作目标

（一）确保非金融类企业杠杆率达到合理水平

优化企业融资结构，引导企业扩大直接融资规模，支持企业通过股权转让、增发、扩股、发债等方式直接融资，努力实现直接融资与间接融资平衡发展、短期融资与中长期融资结构合理的社会融资格局，使非金融企业杠杆倍数普遍降至3.3倍以下。2016年底，非金融类企业直接融资占社会融资规模比重达到25%左右；2017年底，非金融类企业直接融资占社会融资规模比重提高到30%左右；2018年底，非金融类企业直接融资占社会融资规模比重提高到35%左右。

（二）确保政府债务控制在合理区间

建立健全政府债务管理体系，建立起“借、用、还”相统一的地方政府举债融资新机制，努力优化存量政府债务结构，积极争取各类专项债券发行指标，降低政府债务成本，减轻政府偿债压力。2017年底，市直和各县（区）将符合置换条件的政府存量债务全部置换为政府债券；建立政府债务目标管理考核体系，严控地方政府债务过快增长，在省批准限额内举借政府债务，债务收支分类纳入预算，将政府负债率控制在60%以内，债务率控制在130%以内，偿债率控制在20%以内。

（三）确保金融行业安全平稳运行

完善金融工作部门与条线金融监管部门沟通协商机制，认真落实属地管理职责和监管部门责任，加强全方位金融监管，地方法人金融机构资本充足率达到8%以上，拨备覆盖率达到150%以上，杠杆率达到4%以上，全辖银行机构不良贷款率低于全国、全省同期平均水平；小贷公司等类金融机构杠杆率符合监管指标要求；非法集资发案率和涉案金额保持在全省较低水平，有效防范各类金融风险，切实维护金融稳定。

三、主要任务

（一）优化资源配置，降低非金融企业杠杆率

1．支持企业上市挂牌融资。抢抓资本市场支持扶贫开发政策机遇，积极对接国家相关部门，争取将濮范台综合改革试验区纳入支持范围。充实完善上市企业后备数据库，推动入库企业对接各类股权投资基金；支持企业挂牌上市融资，出台《濮阳市进一步支持企业挂牌上市的意见》，严格落实“一事一议”和“绿色通道”制度，及时兑现财政奖励补贴资金；鼓励上市企业再融资及开展并购重组，组织我市已挂牌上市企业到北京、上海、深圳、郑州等地进行联合路演，与投资机构进行对接，通过定向增发实现再融资。争取每年都有5家以上企业在主板或全国中小企业股份转让系统挂牌上市，10家以上企业在中原股权交易中心等区域性股权交易中心挂牌。（责任单位：市政府金融办、市发展改革委、市财政局，各县区政府）

2．加大债券发行力度。支持符合条件的企业通过发行企业债、公司债、银行间市场债务融资工具等各类债券融资，稳步推进企业境外发债工作，充分利用政策性担保、再担保机构对债券融资进行增信。（责任单位：市政府金融办、市发展改革委、人行濮阳市中心支行）

3．加快发展产业基金。积极探索各类产业基金运营模式，推动濮阳主导产业和特色产业发展；积极对接各类国家级、省级产业发展基金，创新合作模式，争取资金支持。年内启动新兴产业投资引导基金和科技成果转化及专利技术产业化基金实体化运作；积极推进市化工产业基金和生物基产业基金设立工作，尽快启动实体化运作。出台政策鼓励更多民间资本合作设立子基金，支持重点产业发展。（责任单位：市财政局、市政府金融办、市发展改革委、市工信委，南乐县政府）

4．积极开展资产证券化业务。加快推进保障房等政府类项目资产证券化业务发展，有效盘活企业存量资产，降低融资成本；根据需要积极探索小额贷款等类金融资产证券化。（责任单位：市政府金融办、市财政局、市房管中心）

5．大力发展私募股权融资。依托省、市产业投资引导基金，吸引境内外私募股权基金、并购基金进驻濮阳，鼓励本地龙头企业设立产业创投基金，支持“大众创业、万众创新”。（责任单位：市政府金融办、市发展改革委、市科技局，各县区政府）

6．大力发展融资租赁业务。鼓励有实力的企业在我市发起设立金融租赁公司、融资租赁公司，大力发展设备租赁业务，鼓励将部分银行存量授信转化为融资租赁业务。2018年底前，培育1—2家租赁资产规模超过5亿元的融资租赁企业。（责任单位：市商务局、濮阳银监分局）

7．积极争取投贷联动相关业务试点。密切跟踪银行混业经营的相关进展，鼓励我市商业银行与创投企业合作，通过参股股权投资基金、投贷结合等多种形式，满足小微企业发展资金需求。（责任单位：濮阳银监分局、人行濮阳市中心支行、市科技局、市政府金融办、市发展改革委）

8．组建银行债权人委员会。落实差别化信贷政策，采取重点帮扶、资产重组和依法破产等处置方式，支持优质企业、稳住困难企业、退出僵尸企业。结合“去产能”的相关要求，稳妥推动“僵尸企业”重组重整或退出市场，实施有序平稳的信贷退出。（责任单位：濮阳银监分局、市政府金融办、市国资委，各县区政府）

9．积极落实国家利率政策，进一步清理规范银行收费项目和收费行为。对符合条件的地方法人金融机构使用再贷款实行优惠利率，对使用政策性再贷款的银行限制其贷款利率上浮幅度。鼓励银行机构对诚信经营、前景良好的中小企业给予利率优惠。针对优质客户贷款采取执行基准利率和基准利率下浮等措施，减少企业融资成本。严格执行中国银监会关于整治银行业金融机构不规范经营的“七不准”禁止性规定和“四公开”原则。开展整治银行业金融机构不规范经营专项治理活动，杜绝银行“贷款附加不合理条件、收费管理不规范”，督促辖内银行业金融机构严格规范贷款行为，坚持科学合理收费，有效解决中小微企业融资贵问题。（责任单位：人行濮阳市中心支行、濮阳银监分局）

（二）创新处置方法，防止出现“担保链”风险

10．积极争取金融资源。加强与省级金融部门和金融机构沟通对接，积极与国家政策性银行、全国性商业银行开展战略合作，争取金融资源向我市倾斜，保障重点领域、重点行业和重点项目资金需求。（责任单位：市政府金融办、人行濮阳市中心支行、濮阳银监分局）

11．探索授信总额管理。按照“企业自救、银行合力、政府帮扶”的原则，批量开展小微企业联合管理工作；创新工作模式，签订政银企合作联合公约，稳定重点骨干企业的资金供给。2016年底，力争覆盖企业50家以上，授信总额60亿元以上；2017年底，重点骨干企业全部纳入联合公约管理名录。（责任单位：市政府金融办、市工信委、濮阳银监分局，驻濮金融机构）

12．发挥政府“助保贷”和“过桥资金”作用。持续加大市、县两级财政支持企业融资力度，市级“助保贷”和“过桥资金”财政资本金规模2年内分别达到1亿元，严格按照《濮阳市人民政府办公室关于印发〈濮阳市中小微企业助保金贷款业务管理暂行办法〉和〈濮阳市中小微企业过桥资金使用管理暂行办法〉的通知》（濮政办〔2015〕43号）规定，重点支持符合国家产业政策、发展潜力大、市场效益好的中小微企业。严格规范中小微企业申报使用流程，有效缓解企业融资难题。（责任单位：各县区政府，市工信委、濮阳银监分局、驻濮金融机构）

13．挖掘保险服务功能。加大财政扶持资金与银行、保险合作力度，推广“信贷+保险”等融资产品，合理划分政府、银行、保险经办机构风险分担机制，通过财政资金杠杆效应撬动更多金融资源投入实体经济，努力缓解企业融资难、担保难问题。创造条件利用保险资金，积极向各保险公司推介我市重点项目，推动保险资金与重点项目对接、合作，引导保险公司运用期限长、利率低的保险资金支持濮阳经济社会发展。（责任单位：市政府金融办、市财政局、市保险行业协会）

14．探索发展混合所有制经济。年内启动5亿元政府产业发展基金，对部分带动能力强、财务运作规范、符合我市主导产业发展方向的项目和企业，通过参股合作，改制改组成混合所有制，实现国有资本的优化配置，最大程度地争取政策性资金支持，加速中小企业发展和优势主导产业的转型升级。（责任单位：市财政局、市发展改革委、市投资集团，各县区政府）

15．充分利用可抵押资源。合理评估企业抵押资产价值，鼓励银行提高抵押率，允许抵押资产剩余价值进行二次抵押，增加抵押贷款金额。进一步推广知识产权、应收账款等质押融资，推动政府采购主体积极确认应收账款，帮助中小企业供应商融资，挖掘企业可用抵押资源。（责任单位：市政府金融办、人行濮阳市中心支行、市财政局、濮阳银监分局）

16．大力发展融资性担保机构。推动本地国有（控股）担保企业增资扩股、兼并重组，积极与国内大型担保、再担保机构合作，加大财政资金扶持力度，进一步提升我市担保行业整体实力。（责任单位：各县区政府，市财政局、市政府金融办）

17．加强市场主体信用约束。建立相关企业和机构及其法定代表人、高级管理人员的信用记录，建立完善金融、税务、工商、产权登记、公安、法院等部门信用信息系统，按要求纳入市公共信用信息共享交换平台，实现信用信息共享、交换；构建参与各方失信行为联合惩戒机制，加强对失信市场主体及相关人员的惩戒力度。（责任单位：各县区政府，市发展改革委、人行濮阳市中心支行、市政府金融办、市国税局、市地税局、市工商局、市国土局、市中级人民法院）

18．推动企业兼并重组。由属地政府牵头，鼓励“担保链”内企业开展同业兼并重组，对重组、重整后的企业，根据政策规定享受税收、规费减免、新增授信、降低利率等优惠政策。（责任单位：各县区政府，市国税局、市地税局、市政府金融办、人行濮阳市中心支行、濮阳银监分局）

19．平稳实施担保代偿。推动“担保链”上企业追加企业及企业主要负责人土地、房产、股权等资产抵押融资，积极开展自救；督促企业逐步压缩贷款总规模，尽快将杠杆率降至合理水平。优先处置出险企业自身资产偿还银行债务，确需担保企业代偿的，原则上将贷款平移至担保企业，债权银行应放宽增信条件、延长还款期限、降低贷款利率，并适当新增流动资金贷款，避免贷款代偿影响担保企业的正常生产经营。（责任单位：各县区政府，市政府金融办、人行濮阳市中心支行、濮阳银监分局）

（三）加强政府债务管理，创新融资机制和路径

20．实行政府债务余额限额制度。根据各级政府债务余额、债务风险、财力状况等因素，合理确定各自债务限额，并严格按照限额举借政府债务，超过债务限额的，一律不得新增债务。严禁各级政府在限额之外通过企业举借政府债务，确需举借的债务由省政府依法代为举借，新增政府债务一律采取发行地方政府债券和专项债券方式进行。新增债务资金必须用于公益性项目支出，优先保障在建公益性项目后续融资以及重大基础设施项目和重大民生项目建设。划清政府与融资平台公司界限，按照现代企业制度要求，通过注入资本金、公益事业财政补贴、政府采购等方式依法推进融资平台转型，实行独立核算、自负盈亏。（责任单位：各县区政府，市财政局）

21．实行政府债务预算管理全覆盖。一般债务全部纳入一般公共预算，专项债务全部纳入政府性基金预算，做到政府债务收支与财政预算同步编制、同步审批、同步执行。妥善处理政府或有债务，对确需政府代偿的或有债务，要将代偿部分纳入预算；对确需转化为政府债务的，按程序报批后予以转化；各级政府不得为企业举债承担偿还责任或提供担保，对违法违规担保的，依法解除担保关系。做好存量政府债务置换工作，积极争取政策性银行长期低息金融支持、国家专项建设债券和政府债券置换债务额度，保持“周期长、利率低”的合理结构。力争在2017年底前，将符合置换条件的政府存量债务全部置换为政府债券，优先置换高利率政府债务，降低债务成本，缓解当期偿债压力。（责任单位：各县区政府，市财政局）

22．推进政府和社会资本合作。在公共服务和基础设施领域积极推进PPP模式，鼓励政府存量债务项目转型为PPP项目，大力吸引社会资本。建立健全PPP项目推进管理机制，进一步充实PPP项目库，并争取更多项目列入国家和省示范推介项目库，以争取更多的上级财政奖励和融资支持。通过前期费用补助、以奖代补等手段，进一步加大对我市PPP项目财政扶持力度。对采用PPP模式的公共服务和基础设施项目在财政专项资金上可给予优先安排。（责任单位：各县区政府，市财政局、市发展改革委）

23．加大财政资金统筹力度。落实国务院和省政府加大财政资金统筹力度的要求，增强地方政府防范和化解债务风险的能力。将部分政府性基金转列一般公共预算，加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度，增强一般公共预算与政府性基金预算、国有资本经营预算的统筹协调，土地储备项目所需资金按照规定纳入政府性基金预算。大力清理财政存量资金，对连续两年未用完的结转资金一律予以统筹。（责任单位：各县区政府，市财政局、市国土局）

（四）严密防控各类风险，优化金融生态环境

24．加强本地金融机构风险管理。积极推动农信社改制农商行，密切监控银行经营风险和内控风险，高度关注地方农商行及村镇银行流动性风险，支持通过增资扩股、引入战略投资者等渠道补充资本。加强保险机构风险监测和提示，积极应对满期给付与退保风险。（责任单位：濮阳银监分局、人行濮阳市中心支行、市政府金融办，市保险行业协会）

25．拓宽不良资产处置渠道。加大不良贷款核销力度，积极向上争取核销指标，维护银行信贷资产质量。创新不良贷款处置方式，鼓励各银行利用新增贷款的利差部分消化存量不良贷款。加强与国内、省内资产管理公司的对接合作，探索由属地政府牵头，资产管理公司、银行、担保方共同参与的不良贷款处置模式和损失分摊机制。与中原资产管理公司合作，在我市设立资产管理子公司，实现我市银行不良资产处置本地化，把握工作主动权。（责任单位：濮阳银监分局、人行濮阳市中心支行、市政府金融办）

26．提升类金融机构监管水平。按照“谁审批、谁负责”的原则，加强对小额贷款、担保、典当、融资租赁等类金融机构监管力度，健全监管信息共享和风险协同防范机制。（责任单位：各县区政府，市政府金融办、市商务局、人行濮阳市中心支行、濮阳银监分局）

27．严厉打击恶意逃废债务行为。健全联合惩戒恶意逃废金融债务的合作机制，加大对利用重组、合并、虚构合同等方式隐藏、转移资产等行为的打击惩处力度，加快司法处置速度，曝光反面典型，防范信用风险。（责任单位：各县区政府，市公安局、市检察院、市中级法院、市委宣传部）

28．加强理财类公司监管。认真贯彻国务院互联网+金融专项整治方案要求，开展全市现有投资理财类公司摸底调查和整治工作，积极探索对新设投资理财类企业实行有效管理的办法，严格市场准入登记，加强事前事中事后监管。（责任单位：各县区政府，市政府金融办、市工商局、市公安局、人行濮阳市中心支行、濮阳银监分局）

29．加大非法集资打处力度。保持打击非法集资高压态势，着力防范和打击“互联网+非法集资”等违法违规行为。建立健全常态化防范非法集资宣传教育工作机制和部门协作打处工作机制，切实维护好人民群众的合法权益，维护好全市金融秩序。（责任单位：各县区政府，市处非办、市工商局、市公安局、濮阳银监分局）

30．密切防范政府债务风险。按照“谁举借、谁偿还”的原则，严格落实政府债务风险防范责任制。进一步明确政府债务偿还渠道，到期债务要纳入预算安排偿还。进一步扩大政府偿债准备金来源，做大规模，完善政府债务周转应急保障体系。建立地方政府债务风险预警机制和风险应急预案，根据各县（区）债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，加强债务风险预警监测，对债务风险超过警戒线的地区及时给予风险预警或风险提示，对预警债务高风险地区采取有效措施，降低债务风险。（责任单位：各县区政府，市财政局）

四、组织保障

（一）加强组织协调

由市政府分管领导牵头，金融、财政、发改、工信、科技、商务、国资、税务、工商、公安等部门共同建立去杠杆工作协同机制。各部门加强沟通和信息共享，采取定期会商、联合行动等方式，协调解决去杠杆进程中的矛盾问题，确保去杠杆中经济社会大局稳定。（市政府办、市政府金融办、市财政局等有关部门，各县区政府）

（二）落实主体责任

各县（区）政府为金融风险防范处置和本级政府债务责任主体，同级财政部门对本级政府债务管理负有具体责任。各县（区）政府和市有关部门要切实担负起主体责任，扎实有序推进去杠杆及风险化解处置工作。（市政府金融办、市财政局，各县区政府）

（三）强化专项考核

将金融风险和政府债务风险防范化解工作列入各县（区）政府工作考核范围。建立问责机制，对因工作不力出现债务风险或引发较大群体性事件的，进行倒查与问责。（市政府办、市委市政府督查局、市监察局、市政府金融办、市财政局，各县区政府）