土地流转专业平台

农村土地流转的现状：农地流转实现了由“禁止流转”到“放开流转”，再到“支持流转”，“规范流转”的制度变迁，取得重大进步。

一、改革开放30年来农村土地流转实践

农村土地流转从20世纪80年代中后期兴起到现今已经发展了近20年。但它的发展始终不顺畅。改革开放后，农地流转实现了由“禁止流转”到“放开流转”，再到“支持流转”，“规范流转”的制度变迁，取得重大进步。

虽然农地流转的面积和比重在增加，但进展十分缓慢，而且相对于中国1.5亿农村劳动力转移规模而言，流转的比例仍然很小。根据农村政策研究室调查，截至1984年年底，转出农地的户数占总承包户数的2.7%，转出的耕地只占总耕地的0.7%。1984-1992年间，全国农村固定观察点调查资料显示，完全役有转让过耕地的农户比重达93.8%，转让一部分耕地的农户比重仅l.99%.

1993年抽样调查表明，1992年全国共有473.3万承包农户转包、转让农地1161万亩，分别占承包土地农户总数的2.3%和承包地总面积的2.9%。1995年，农业部农研中心对全国近3万农户进行了抽样调查，在全部样本中，有4.09%的农户将自己承包的一部分土地转包给他人经营，只有1.99%的农户转出了全部承包地。1998年，又一项对8省所做的抽样调查显示，参与流转的土地只占全部土地的3%—4%，流转比例相对高的浙江省也只有7%-8%。而到2002年，浙江这一比例也只有12.4%的比例，年均增长仅1个百分点，而其他省份，则更为缓慢。2003年农业部在农村固定观察点对全国东、中、西部，20842户的抽样调查显示，全国土地流转面积占总耕地面积的9.1%，其中，东、中、西三大区域分别为9%、11.6%、3.86%。

二、农村土地流转现状分析

我国农村土地承包经营权流转自上世纪80年代代初开始出现，并逐步从沿海向内地扩展。在较长时期内，我国土地流转的规模是稳定的，一般占家庭承包耕地面积的4.5%左右。近几年，随着社会经济的不断发展和改革开放，力度的不断加大，城市化进程加快，农民收入结构、农业生产经营方式、农作物种植模式等，发生了一系列变化。土地作为基本的生产资料，流转现象日益普遍，流转规模逐渐加大。据农业部经管司统计，截至2007年末，全国农村土地承包经营权流转总面积达6372万亩，比2006年增长14.8%，占家庭承包耕地总面积5.2%。特别是2008年代以来，土地承包经营权流转明显加快，截至2008年8月底统计，各地上报的土地承包经营权流转面积已达到1.06亿亩，比上年增长66%，占承包耕地总面积的8.7%，比上年提高了3.5个西分点。

以湖南省常德市鼎城区为例，农村土地流转面积接近土地面积的20%，并呈继续上升趋势。2007年6月上旬，据杨朝喜等人对常德市鼎城区10个乡镇的调查显示，在29个村民小组，972户农户的调查对象中，农业人口3580人，劳动力1884个（其中外出务工915人，占劳动力总数的48.6%，共中有116户全家外出务工，占农户数的11.8%。留守劳动力969人），耕地面积409.4㎡（其中水田280.7㎡、旱地128.7㎡）。农民人均承包耕地1144㎡，户均承包耕地42l2㎡。调查范围内转出耕地的农户为198户，占农户数的20.4%，转出耕地76.7㎡，占耕地面积的18.7%。另有138个农户没有栽种耕地（含全家外出的116户），占农户数的14.2%。另据浙江省农业厅经管处统计，截至2006年6月底，浙扛省已有189.82万户农户流出土地355.08万亩，分别占家庭承包经营总户数的20%和家庭承包经营土地总面积的17.9%。其中，实现10亩以上规模经营的土地面积为246.3万亩，占土地流转总面积的69.3%。另据报道，截至2007年12月底，广东省农村土地承包经营权流转面积已达422万亩，占农村家庭承包面积的14.40%。农村土地承包经营权流转合法地位的确定，推动了农村土地承包经营权流转的发展。

与东部地区活跃的农村土地流转相比，中西部地区虽然在土地流转方面，进行过大胆地探索，并取得了初步成绩，但整体上尚未真正启动起来。来自吉林省农村经济管理总站的统计数字显示：截至2007年年底，吉林省农村土地流转总面积为33万公顷，仅占吉林省耕地总面积的7%左右。吉林省榆树市是连续多年的全国产粮状元县，据统计，自1997年二轮延包以来，到2008年8月底，全市累计土地流转面积为3.8万公顷，仅占土地总承包面积的12%。甘肃省农牧厅农经处的调查显示，在土地流转大面积推进的2003年，全省承包地流转总面积只占已承包耕地面积的1.4%；涉及农户占总农户的3.6%。这与东部各省及周边地区无法相比。截至2008年底，甘肃省农村土地规模经营面积只有100多万亩，仅占家庭承包经营耕地面积的2%左右。土地流转速度依然缓慢，流转规模小，土地利用效率不高。与流转面积偏小相对应，土地流转形式落后，大部分处于传统领域的代耕代种、互换、转包等形式，且在流转农户之间进行。土地入股等新型合作模式仍处于探索阶段。同时，由于土地流转管理滞后、制度不完善、手续不齐备、运行质量不规范，导致农地使用权无序流转速度有所加快。

农地流转规模地区之间发展不平衡。据农业部统计，2007年，全国东、中、西部地区流转面积占总承包面积的比重分别为5.88%、4.77%和5.33%；其中东部地区有50%的省（直辖市）流转比重高于全国平均水平，高出1倍以上的有5个省〔直辖市）。

农村劳动力转移较多的地区流转比重较高，如重庆市和四川省，农村外出劳动力占尽农村劳动力总数48.8%和44.6%，其比重分别高于全国平均水平（33.5%）15.3和11.1个百分点；流转面积占总承包面积的比重分别达到15.9%和11.6%，其比重分别高出全国平均水平（5.2%）的2倍和l.23倍。

从总体看，经济发达地区土地流转规模要明显高于经济落后地区。农地流转是随着家庭联产承包责任制的产生而产生，并随着农业结构调整的推进而发展的。早期的农地流转主要发生在农村第二、第三产业比较发达，农民非农就业和收入比较稳定的沿海发达地区和各大中城市郊区；而欠发达地区因为农民就业门路少、农民收人对土地依存度高，而较少发生农地流转。但是，近年来农地流转地域扩张较为明显，沿海发达地区和大中城市郊区向内地由点向面全面扩展。但是，由于地区之间的社会经济条件、农地制度实现形式、农民文化背景及地方政府偏好等的差异，致使地区之间的农地流转表现出很大的差异。

土地流转的地区差异不仅体现在省际之间，即使同一省份内部地区差异也很大。调研显示，浙江省耕地流转比例比吉林高出10.9个百分点，比地处西部的甘肃省高出15.9个百分点。从浙江省来看，农地流转地区差异状况相当明显。从流转土地面积占耕地面积的比例看，湖州和绍兴的比例最高，分别是21.9%和21.7%，丽水和嘉兴的比例最低，分别是5.6%和6.2%，比例最高的是最低的3.9倍。原因是经济发达地区城镇化、工业化水平较高，第二、第三产业发展水平较高，农民非农就业渠道相对较高，对土地的依赖程度要低于经济落后地区。因此，其土地流转的积极性和动力较高，土地流转的规模也相对较大。

从目前流转情况看，总体健康平稳。随着农村人口逐步转移和现代农业建设不断推进，流转呈逐步发展趋势。但受农村人口大量稳定转移和农村社会保障体系建设的制约，目前大多数农村还不具备大规模流转的条件，流转市场的培育、规模经营的发展是一个渐进的过程。

目前，我国农村土地流转呈现以下几个特点。

1）流转进程趋于加快。直到20世纪90年代中期以前，农地流转的发生率一直是偏低的，如在20世纪90年代初，全国仅有不到1%的农户转让土地，转让的耕地面积仅占全部耕地的0.40%。而近年来，随着农业结构战略性调整、农业产业化和农村现代化建设的推进，农地流转的规模不断扩大，速度趋于加快。2007年末，全国农村土地承包经营权流转总面积达6372万亩，比2006年增长14.8%。以重庆为例，重庆市农村土地流转的起步始于20世纪80年代中后期，进入本世纪后，流转进程趋于加快。2003年农村土地流转面积为104万亩，2006年达到了217万亩接近2003年的2倍。

2）农地流转形式以转包出租为主，向多元化发展。农地流转是一个从实践中催生的产物。不同的地区产生了不同的农地流转形式，具体有转包、转让、互换、入股、租赁等形式。据农业部调查显示，流转形式以转包和出租为主。2007年各类流转形式占总流转面积的比重为：转包和出租占78%；转让占8.3%；入股占3.8%；互换占4.5%；其他形式占5.4%。2003-2007年，转包和出租形式所占比重上升了10.6个百分点。

据黄祖辉、王朋等人的调查显示，近几年浙江省的农村土地流转方式呈现出多元化的特点。出租、互换、转让等传统的土地流转方式各占15.3%、14.1%和11.3%，而委托第三方经营、反租倒包和土地股份合作等一些新型土地流转方式虽已经在一些地区陆续出现并推广开来，但比例不大，流转程度不高。究其原因，主要是受农村剩余劳动力无法永久转移的影响，农民从事非农产业的不确定性导致农民客观上需要土地来为其提供生存保障。除了上述流转方式以外，还有高达41.9%的被调查者通过其他未列出的方式进行了土地流转，包括委托代耕、土地信托和土地季节性流转等。

事实上，农民不到万不得已是不会转让承包地，即使从事非农产业经营了，也会把承包地看成是活命田和就业、保险田，宁可粗放经营，撂荒弃耕，也不愿意放弃承包地。农民更愿意选择转包。

3）流转主体呈多元化趋势。目前，土地流转士要在农户与农户之间进行。据梅福林的调查显示，广东、江苏、湖南、安徽4省土地流转主要在农户之间进行的。其中湖南省农户间土地流转比例达到85%，而农户与企业流转所占比重仅为15%，其他省份也基本类似。另外，从4省的流转户占承包户的比重来看，最高的广东省也只有25.3%。在农户之间流转的基础上，近些年一此工商企业、农业产业化龙头企业、农民专业合作组织等进入农业经营，参与了农村土地流转，并逐渐成为农村土地流转的参与主体。据调查县统计，目前农村土地在农户之间流转占流转总面积63.9%，受让方为企业等其他主体的占36.1%。

近年来，农村土地流转主体正发生着由农户向城乡单位、企业、业主等多种成分的转变。越来越多的科技人员和农业企业参与到农村土地经营之中，由土地流转而带动的产业转移、资金转移、技术转移，促进现代农业的发展。据调研，截至2007年3月，四川省遂宁市共发生农村土地承包经营权流转62706件，面积达237461亩，其中，农户之间流转205804亩，占流转总面积的86.6%；流向机关干部及科技人员3188亩，占流转总面积的l.3%；流向城镇居民2532亩，占流转总面积的1.1%；流向企事业单位12304亩，占流转总面积的5.2%；流向专业大户及其他13633亩，占流转总面积的5.8%。

4）土地流转工作趋于规范化。伴随农村土地流转进程的不断加快，要求地方政府和村集体提高土地流转工作程序及合同签订工作的规范化。

按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》，各省区逐步建立健全以实施流转合同制为重点的流转管理制度和规程。据农业部调研，目前流转一年以上建立了稳定流转关系的大多数签订了合同。2007年全国签订的流转合同份数比上年提高了27.9%。在农业部组织的土地流转抽样调查中，80%的调查县流转合同签订率达到60%以上，其中有26.7%的调查县达到80%以上。农户调查中流转合同签订率达82%。93.3%的调查县采取了县以上统一规范流转合同文本。调查县中已有85.5%的乡镇依托农村经营管理部门建立了流转服务织织，为农民流转土地提供流转信息、法律政策咨询、价格评估、指导合同签订、协调利益关系和调处流转纠纷等服务。在50%的调查县中，由乡村织织提供服务的流转面积已占流转总面积的50%以上。

从2003年开始，浙江省引导流转农户补签合同18.3万份，涉及9.1万户农户和45，8万亩土地，逐步使土地流转合同的签订工作走向规范化。27%的农户表示在流出土地和流入土地时都签订了正式的书面合同，尽管这一比例并不是很高，但是较早期已经有很大的提升。另外，有31%的农户表示在土地流转过程中没有签订任何形式的合同，主要是一些散户间的自发性流转和偏远地区的非规模化流转。