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我国市场化改革历经三十多年，多数产品和生产要素都实现了市场化，而土地要素市场化相对滞后。土地在农业、工商业、住宅间的配置主要通过地方政府而非由市场完成，造成土地利用效率的损失，同时扭曲了财富分配，不利于经济发展、城镇化进程以及社会和政治稳定。

新一轮土地改革的目标之一是盘活巨量的农村存量土地，涉及到农用地流转、农村集体建设用地入市、农民宅基地的使用权限，以及村集体的经营性资产四个核心，必将提高土地利用效率，大幅增加农民财产性收入，调整政府征地行为，逐步释放出巨大的改革红利。

“三块地”与“六项权”也许将会成为2015年中央一号文件的重头戏。12月2日召开的中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。

会议指出：坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进，以集体经营性建设用地、承包地、宅基地“三块地”为主要内容的新土改，已经拉开大幕。

这是继中央全面深化改革领导小组第五次会议之后，再次聚焦农村土地问题。也意味着关于农村土地制度改革的顶层设计呼之欲出。作为深化改革的重要领域之一，土地改革关乎中国9亿农民的利益，也是新型城镇化建设的关键所在。

从目前多渠道得到信息来判断，这三项改革的顶层设计方向是，明确农村集体土地所有权主体和产权主体;完善农村集体土地使用权的类型和权能;探索集体土地所有权的多种组织和实现方式，保障农民公平分享土地增值收益。

试点

“三块地”改革针对“六项权”

农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度的三项改革试点将紧扣十八届三中全会提出的农村土地制度改革的任务。

大方向是：在坚持农村土地集体所有制的前提下，强化土地用途管制，明晰土地所有权;

完善建设用地使用权，保障和丰富宅基地用益物权，构建完整的农村集体土地产权制度;

充分发挥集体土地的资源和资产的双重作用，最终形成产权明晰，权能明确，权益保障，流转畅顺，分配合理的城乡统一建设用地市场。

三项改革，其他两项均表述为“征地制度改革”和“农村宅基地制度改革”，只有集体经营性建设用地的表述为“使用权入市改革”即在试点地区，集体经营性建设用地可以“直接入市"。

另一块是承包地。

中国未来的农业必须也只能走规模经营之路。

对此，9月底召开的深改小组第五次会议，已经审议通过了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。

第三块是宅基地。

有观点提出中国要实行新型城镇化，要让广大农民在中小城市落户，必须得有“启动资金”。就像城镇居民十多年来基本上达到户均一套自有住房，多数靠当初福利分房的“原始股”一样，农民市民化也得有“原始股”，这就是他们在宅基地上的权益，或有偿出让、或抵押、或担保。

这“三块地”针对了赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能，其亮点为：

一是将按照集体土地所有权的主体类型，将集体土地明确归属为乡、村、小组三类集体产权主体，探索所有权的多种实现方式和经济组织形态。

二是按照土地使用方式和市场需要，在符合规划用途管制和依法取得的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，建立与国有土地同等的划拨、出让、出租土地使用权类型，赋予农村集体经营性建设用地与国有经营性建设用地同等的权利，真正实现与国有土地同等入市，同权同价。

第二次全国土地调查主要数据显示，全国农村集体土地的总面积为66.9亿亩，包括55.3亿亩农用地和3.1亿亩建设用地(其中含1.7亿亩宅基地)，在确保18亿亩耕地红线不突破的同时，这些农村集体建设用地将成为巨大的开发资源。

三是按照所有权产权关系，在集体经济组织内部探索宅基地的有条件有偿使用和自愿有偿退出的机制，同时还要稳妥审慎的推进农民住房财产权抵押担保，以扩宽农民增加财产性收入的渠道。

一部分宅基地转化成集体经营性建设用地，需要防范对农民根本利益的伤害，预防两极分化，“资本通吃一切”的情况发生。

四是在征地改革中，要缩小征地范围，规范征地程序，完善补偿标准，建立被征地农民合理规范多元的保障机制，除此之外，还将在集体经营性建设用地入市中，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。

中央对于农地入市改革的态度非常谨慎，主张试点先行。中国社会科学院农村经济研究所研究员党国英介绍了国内试点情况。如佛山南海区在《南海区集体建设用地使用权流转实施办法》中提出，申报“集体土地商服产业载体项目”，须按土地市场价格的30%收取集体建设用地流转城乡统筹提留金，统筹用于南海范围内的道路、给排水、供电等城乡公共基础设施的建设维护，以及社会保障、医疗卫生、教育文体等城乡公共服务的建设支出。

农村集体经营性建设用地入市后，也要预留一定比例市场价值作为提留金，用于公共服务设施的建设。这个比例中央不一定统一规定，根据各地市场来确定，地方政府用这部分提留金作为土地支出费用。这也对应着利益和责任的匹配。

多年来，部分地区如天津滨海新区、重庆、成都等地开展了农村集体建设用地流转试点，探索增值收益在国家、集体、个人之间的合理分配;广东、安徽在实践的基础上出台了农村集体建设用地流转的政府规章;一些地方通过各种方式开展了宅基地有偿退出，盘活利用为主要内容的试点;成都、温州等地还开展了宅基地抵押融资试点，推进了生产要素在城乡之间自由合理的流动。

探索

国土部积极推进征地改革制度的探索和基础性工作

中央全面深化改革领导小组第七次会议强调，进行改革试点，对全面深化改革具有重要意义。我国地区发展不平衡，改革试点的实施条件差异较大，要鼓励不同区域进行差别化探索。近年来，各地结合各自的实际，对“三块地”的改革进行了积极的探索，为改革完善农村土地制度积累了经验。

国土资源部副部长胡存智说，多年来，国土资源部先后部署启动了两轮征地制度改革试点，逐步提高了征地补偿标准。截至目前，有十三个省制定了征地统一年产值的标准，有六个省已经实行征地统一年产值标准，十个省全部实行了征地区片综合地价，征地的统一年产值标准和区片的综合地价由省政府公开发布，补偿标准普遍提高30%以上，有的提高了一倍以上。

在扩展安置途径方面，胡存智表示，一些地方结合实际探索在征地时安排一定的建设用地留给被征地农民集体经济组织开发经营，使其拥有长期的、稳定的收益来源。

目前，全国有20多个省份探索实行留地留物业的安置方式，留地比例一般为征地面积的8%-15%。

此外，截止到2013年底，全国已有30个省出台了关于做好被征地农民社会保障工作的征求意见，约有3000万左右的被征地农民纳入了基本的养老保险范围。目前，一些试点经验已在国务院相关文件中上升为政策，还有一些试点探索为下一步的深化改革提供了实践基础。

此外，作为一切土地改革开展的基础，集体土地所有权确权登记发证工作也在迅速地推进当中

截至2013年底，全国农村集体土地所有权确权登记发证率已经达到了97%，接近完成。同时，有关部门加强了农村地籍调查，加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证，截止到2014年7月份，全国农村集体建设用地使用权和宅基地使用权发证率分别达到了72%和80%。

与此同时，绝大多数县市都已经建立了农村集体土地确权登记发证的数据库和信息系统，为建立城乡统一的建设用地市场提供了基础信息。

制约

旧制度和人地矛盾的制约

尽管各地都在积极探索，但随着城镇化工业化的快速推进，现行农村集体土地产权制度中一些不完善的地方逐步显现，成为制约城乡统筹发展的重要因素，这是现在亟须针对“三块地”改革进行顶层设计的重要原因。

这次改革所涉及的土地资源非常丰富。据调查推算，截止到2013年底，全国的集体经营性建设用地的面积约为4200万亩，占全国建设用地总量的13.3%左右;宅基地的总面积约为1.7亿亩，约占集体建设用地的54%左右。但是，针对这些重要的资源性资产，我国农村集体土地所有权产权不清，归属不明，农村土地资源配置低效，侵蚀了农村集体所有制度的基础，影响了农业生产。

征地制度改革方面，我国现行征地制度存在征地权行使范围过宽、征地补偿标准低、征地程序不合理、征地安置途径单一等多重缺陷。因征地引发的矛盾纠纷日益突出，一些地方在土地流转过程中还出现“名为流转、实为强征”的做法，严重侵犯了农民权益。

另外，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文此前说，宅基地制度存在的问题也比较突出。随着经济社会的发展，农村户籍人口不断增加，土地指标有限，很多地方已经很多年没有分配过宅基地了，“一户一宅”的承诺难以兑现。

此外，由于宅基地的土地无偿使用，在一些地方出现了建新不拆旧、违规违章建房等情况。因此，现行的宅基地制度亟须改革和完善，要总结各地经验，逐步向前推进改革。

胡存智说，人多地少是我国推进城镇化最大的制约因素，而农村集体土地所有权，宅基地和集体建设用地使用权是农民及农民集体重要的土地权利，直接关系到每个农户的切身利益，因此这项改革是推进城乡统筹发展，破解城乡二元结构的动力源泉。

展望

简而言之，国家在农村土地制度方面即将推进的改革给未来城镇化带来了无穷的想象空间，无论是大城市的近郊区，还是小城镇，不同的“空间界面”长期以来缺乏互动，生产要素难以在城乡之间流动。

由于行政经济色彩，城市尤其是大城市利用其无所不在的权力优势将各种优质资源和投资向中心城区集中，不平衡的制度缺憾让大城市成为一个“抽水机”，向广大的乡村抽取着廉价劳动力、农产品和土地。大城市的门槛越来越高，有“贵族化”的趋向，而小城镇一直面临建设资金匮乏，基础设施投入长期处于“无米下锅”的窘境。另外，农民无法进城的真正原因是农村承包地和宅基地的保障意义无法兑现。

三项制度的改革带来了突破口，未来或许将迎来一个城镇化动力多元化的新时代。我们期望着自上而下的中央试点推进和自下而上的地方积极探索相结合，让市场发挥决定性的作用，让农民工真正变成市民，让消费撬动经济，让小城镇焕发出生机和活力，成为真正截留农村人口向大城市涌入的“截洪沟”。