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来源：南方日报

    新一轮城镇化浪潮正扑面而来。推进城镇化的过程，本质上也是促进资源和要素在空间上优化的过程，其中最重要的是土地资源的集约利用、高效配置。

　　经济总量连续25年排全国第三的广州“寸土寸金”，用地供需矛盾、城乡土地二元管理等问题仍然突出。2012年8月，国土资源部批复广州城乡统筹土地管理制度创新试点方案，广州如何走节约、绿色、人本的新型城市化道路，这是时代赋予这座国家中心城市的改革命题和历史使命。

　　一年多来，广州用好、用足试点政策，将节约集约贯穿土地利用管理全过程，通过全面实施节约集约用地促进转型升级、推动城乡统筹、建设幸福城市，并取得了初步成效。

　　据统计，广州市近年来土地节约集约利用水平不断提高，2013年全市单位建设用地产出率达到8.8亿元/平方公里，比2010年增长35%；土地消耗率减至0.83公顷，比2010年下降57%。

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　　优化布局向内要空间

　　功能片区规划浮出水面，向政策创新要发展

　　站在432米的广州西塔高处眺望这座国家中心城市，高耸入云的写字楼群落为广州撑起了发展的新高度。这里是天河珠江新城，60多家世界500强企业、200多家总部企业、全市70%的金融机构扎堆这里，以全市千分之二的土地创造了全市1/8的GDP。

　　随着人口的增长和经济总量的扩大，土地资源供应紧张的问题逐渐成为了制约许多地区工业化、城镇化进程的首要因素，成长的烦恼也摆在了天河面前。

　　广州市国土房管局天河区分局杨清谦局长认为：只有深化改革，从用地改革入手才能打开未来发展的新空间。

　　在广州的城乡统筹土地管理制度创新试点中，功能片区土地利用总体规划编制正是一项首开先河的改革。

　　长期以来，我国城市城乡规划、土地利用规划及国民经济和社会发展规划（简称“三规”）冲突，成为影响城市科学发展的深层次矛盾与制度性问题。过去，凡涉及调整土规的，都要报省或国家审批，花费时间至少在两年左右。

　　在广州市域7400多平方公里土地上，在不打破各区（县级市）行政区界情况下，22个功能片区浮出水面。广州可在不调整总量的前提下，自行设置和编制功能片区土规，调整用地布局，报市政府审批后即可，使“三规合一”从不可能变成可能。

　　广州市国土房管局土地规划和耕地保护处罗清磊处长说，功能片区规划编制将此前的市、区、镇三级土地利用规划管理模式变为市、功能片区两级，大幅简化“土规”的调整修改程序，可节省30%-60%的审批时间。

　　杨清谦和同事们加班赶出的《天河智慧城功能片区土地利用总体规划》率先通过广州市土地管理委员会审议。这可能将是全国首个正式落地的功能片区土地利用规划。

　　记者翻开长达30页的规划相关说明看到，天河在未突破现行土规耕地保有量指标的前提下，解决了天河全区95个重点项目的土规不符问题，为广州国际金融城、天河智慧城两个市级重大战略性发展平台提供了宝贵的承载空间，天河区养老机构、儿童公园等重大民生项目也得以落地。杨清谦说，通过功能片区优化土地资源配置，将有力推动基本公共服务覆盖均衡化。

　　在罗清磊处长看来，在功能片区的规划框架内，城规和土规可以更紧密地咬合衔接，为加快实现“三规合一”和集中资源进行重点功能区开发建设提供了更广阔的政策空间。

　　功能片区规划引领的背后，是政策创新、试点带动的广州实践。

　　《关于加强规划引领节约集约用地的实施意见》、统筹高效利用工业用地的若干意见……一系列节约集约用地的创新政策接连出炉，搭建起用地改革的制度“骨架”。

　　以功能片区的创新规划引领未来发展，广州的创新实践为新型城市化提供了一个可供借鉴的样本，逐渐展现出城乡统筹土地管理制度创新试点政策的前瞻性和深远意义。

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　　政府主导让市场配资源

　　成片储备“打包”开发，探索节约集约用地新模式

　　珠江新城以东，一块总面积达8平方公里的土地正在成为广州新的“镁光灯聚焦地”，这里是去年5月开始规划启动的广州国际金融城。

　　在广州国际金融城建设指挥部旁，曾经低效利用的旧村庄、旧厂房已经被夷为平地，砖石瓦砾上升腾的是广州的华尔街梦想。

　　“土地储备是优化土地资源配置，实施城市发展战略的关键环节，是实现节约集约用地的有效途径。”广州市土地开发中心总经济师李名扬说，按照“政府主导、成片储备、连片规划、完善配套、系统策划”的原则，广州市形成了以成片储备开发促进节约集约利用的新模式。

　　金融城正是这一新模式的典型代表。广州市土地开发中心相关负责人介绍，目前已基本完成起步区1.32平方公里的土地整体收储。金融城起步区规划中既有金融产业集聚区也有生活配套、娱乐休闲区，有利于人口和产业集聚。在完善配套的前提下，适度提高土地开发强度，大幅提高了土地利用价值和产出效益。

　　从金融城起步区驱车向南，在番禺新城核心商贸区位置的万博商务区将崛起一座新型商城。在万博商务区建设指挥部的巨型沙盘前，随着工作人员摁下按钮，一个四层的“巨无霸”级地下城缓缓升起，崭露头角。

　　负责万博商务区规划建设的番禺信息技术投资发展有限公司总工程师邓宇翔说，目前地下空间工程已经开挖，按照“三年开业、五年全部建成”计划，预计2015年地下空间全部建成并投入使用。

　　连片储备，整体规划，让人们可以更为从容地对有限的空间进行立体式的开发，充分挖掘地下空间利用潜力。国际金融城、广钢新城、万博商务区均规划集地铁、公交、高快速路枢纽为一体的地下地上立体交通网络。

　　成片储备带动土地储备规模增加，土地出让从“等地出让”向“从容出让”转变；加强市场配置，以拍卖为主出让土地，经营性用地从“找市长”变成“找市场”。

　　记者走访发现，整体“打包”式的成片土地储备开发，更打出了产业布局的新天地，“储备一片区域，引入一个主导产业，带动一片区域发展”。国际金融城把银行、保险、证券等金融产业作为区域主导产业，将落后产能的旧厂区打造成广州建设国际金融中心的核心区域，产业结构实现跨越。而万博商务区以前是重污染的钢铁制造基地，通过储备开发引入先进的信息产业，将建成华南地区最大的信息产业总部经济基地。

　　广州市土地开发中心相关负责人向记者算了一笔账：国际金融城、万博商务区、广钢新城等地原用途基本为工业生产和农村集体建设用地，土地产出率普遍不高，甚至远低于全市平均水平；土地成片储备开发后，土地产出率将大幅提高，这些区域每平方公里土地产出率可增加10倍以上。

　　除了经济账，生态账也要算一算。国际金融城、万博商务区等土地储备开发项目此前绿地率普遍低于10%，公共绿地面积均较小，规划优化后把生态城市建设放在更加突出的位置，绿地率普遍提高到30%-40%。

　　广州市国土房管局负责人说，广州全市土地储备开发工作正在逐渐实现从单纯的土地储备向系统的城市更新改造转变，从单向的土地储备开发向统筹城乡土地利用转变，从单个地块拍卖向整体策划转变，更加带动了全市节约集约用地水平的大幅提高和土地高效开发利用。

　　从去年起，广州还将土地产出率、土地消耗率、耕地保有面积、违法用地查处情况等“两约”用地指标纳入全市基层党政领导干部政绩评价考核体系，通过量化考核推动各级各部门树立“两约”用地意识。

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　　保护生态让山水记乡愁

　　生态用地实施差别化管理，绿了城市富了农民

　　中央城镇化工作会议公报发布之后，不少人记住了这样一句温情脉脉的话：“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。”

　　在广州新中轴线的南段，绿色与现代融合的海珠生态城正在逐渐把这一诗意的描述变成现实。按照规划，到2014年，广州将把万亩果园建成世界城市中心区面积最大的湿地公园，成为广州“花城绿城水城”的标志。

　　广州市国土房管局相关负责人介绍，万亩果园征地采取“只征不转”的方式，对城市规划区范围内成片用于生态、农业用途的非建设用地依法定权限按原用途征收为国有，不占用广州市建设用地规模和年度土地利用计划指标。这一模式尚属全国首创，既有利于提升保护区农民保护果林资源的积极性和主动性，“绿了城市”，守住了资源保护地线，又有效破解特大城市中心城区用地规模不足的难题。

　　“以前，广州建成区内的城市公共绿地、山林地、湖泊水面等生态用地按城市建设用地管理，拆危建绿、拆旧建绿等措施增加的绿地占用建设用地规模，不利于如实反映城市土地资源的利用结构，甚至还削弱了城市生态工程建设的积极性。”广州市国土房管局相关负责人说，连片生态用地不占用用地规模，减轻了广州建设用地规模不足的压力。

　　连片生态用地不占用用地规模的政策利好，充分调动了政府加强生态建设的积极性，也激励了社会资金更多地投向生态建设。白云湖、挂绿湖、花都湖等生态工程陆续开工，越来越多老百姓在城乡阡陌都能亲近自然、享受自然、体验健康幸福生活。

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　　土地整治让农村换新颜

　　推进农村危房改造和土地整治，提高农地效益

　　在增城风光秀丽的白水寨景区附近，高滩村村民潘叔庭一家六口早已告别了祖辈蜗居数十年的破旧泥砖房，住进了政府免费提供的临时安置房里。“春节前后就可以搬进新房，以后可以睡个安稳觉了。”

　　增城市国土房管局局长向俊波说，目前，增城市已制定《开展泥砖房分类改造集中建设农民新社区 创新集约节约用地统筹城乡发展试点方案》，拟计划投入资金21.4亿元，对全市282条行政村76770户、221318间、535万平方米泥砖房进行拆建工作，预计节约农村建设用地394.7万平方米。

　　“土地的粗放低效利用，最典型的还是在农村。”据统计，广州农村建设用地总量603平方公里，占全市建设用地总量的40%，但产出率只有国有建设用地的1/10。

　　在水清岸绿的增江河畔，江西坳村一个占地38亩的荒废砖厂已经被整治复绿，大片复垦的土地与周围稻田连成一片希望的田野。增城市国土房管局相关负责人告诉记者，包括此处在内的10余幅农村低效建设用地，通过土地综合整治节余出建设用地指标，一起用于阿里巴巴电子商务华南物流中心项目，将有望带动增城广袤城乡的发展。聚沙成塔化解重点项目落地难，田园牧歌的农村风貌回归传统，土地综合整治节余建设用地指标流转试点的魅力在这里得到充分展现。

　　广州市国土房管局相关负责人说，下一步，广州将探索建立城乡一体的用地市场，加大农村散乱用地整治力度，实施城乡建设用地增减挂钩，实现“三减三增”——减少农村建设用地规模、减少宅基地面积、减少财政扶贫投入；增加耕地和生态用地面积、增加农村农民土地收入、增加农村公共服务设施。

　　五岭北来峰在地，九州南尽水浮天。凭海远眺，广州的发展总是紧扣时代脉搏和中国命运。以用地改革提升土地节约集约利用水平，用创新方式化解土地深层次矛盾，创造新的改革和发展红利，广州的先行先试不仅为这座中国第三城注入新一轮大发展的源源动力，还正在为城镇化战略提供新的想象空间。