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市政府关于本市推进供给侧结构性改革的意见

沪府发〔2016〕55号

上海市人民政府关于本市推进供给侧结构性改革的意见

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：

推进供给侧结构性改革，是我国适应和引领经济发展新常态的战略举措，是解决经济发展深层次结构性矛盾的必然要求。认真落实党中央、国务院的决策部署，加快推进供给侧结构性改革，对上海推动创新驱动发展、经济转型升级，打好改革攻坚战，培育经济增长新动能，具有十分重要的意义。为此，现就本市推进供给侧结构性改革提出如下意见：

一、明确总体要求

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会，中央经济工作会议，习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，解放思想，锐意改革，扩大开放，勇于创新，紧紧围绕提升供给体系的质量和效率全面深化改革，紧密结合中国(上海)自由贸易试验区(以下简称“上海自贸试验区”)和建设具有全球影响力的科技创新中心(以下简称“科创中心”)的国家战略实施，坚定不移、有力有效推进供给侧结构性改革。通过推进供给侧结构性改革，进一步促进要素优化配置和自由流动，进一步激发各类市场主体活力，着力增强供给结构对需求变化的适应性，提高全要素生产率，更好地满足人民群众物质文化生活和生态环境需要，继续当好全国改革开放排头兵和创新发展先行者。

二、以制度创新为核心，着力构建开放型经济新体制

以上海自贸试验区为重要平台，坚持以制度创新为核心，加快建立健全与国际投资贸易规则相衔接、与现代市场经济相适应的制度规范，形成开放型经济新优势，进一步发挥好改革开放的示范引领作用。

(一)深化与高水平开放相适应的投资管理制度创新。以外商投资负面清单管理模式为核心，全面实施外商投资备案管理制度，完善外商投资服务和监管体系，营造透明、规范、可预期的制度环境。积极争取扩大服务业开放，推动金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放。将利用外资与转方式、调结构相结合，更加注重引进先进技术、管理经验和高素质人才，提升利用外资的质量和水平。健全跨国公司总部经济支持政策，加快吸引跨国公司地区总部、研发中心等功能性机构集聚。

(二)深化贸易便利化制度创新。进一步创新贸易监管制度，不断提升口岸通关效率和服务水平。拓展国际贸易“单一窗口”功能，扩大进出口申报、运输工具申报、支付结算、企业资质、贸易许可等业务覆盖范围，提高企业申报效率。扩大货物状态分类监管试点，针对不同类型企业和各类新兴业态的发展需求，逐步增加试点类型。深化通关一体化改革，推进口岸监管部门之间信息互换、监管互认、执法互助，扩大贸易便利化措施的集成效应。深化国内贸易流通体制改革，打造一批强辐射、高能级的市场和平台。

(三)加快形成国际产能合作新机制。积极开展国际产能和装备制造合作，把产品输出、产业输出与资本输出相结合，深度融入全球价值链。优化境外投资管理体制，全面落实以备案制为主的境外投资项目管理方式，确立企业及个人对外投资主体地位。探索建立上海国际产能合作服务平台，提高境外投资便利化程度。全面参与国家“一带一路”战略，支持企业开展国际工程总承包，推动产品、装备、技术、标准和服务“走出去”。优化投资贸易促进支持服务体系，为各类企业“走出去”提供高效专业服务。

三、以科技创新为引领，着力培育经济发展新动能

加快实施系统推进全面创新改革试验，着力完善创新驱动发展的体制机制，进一步发挥企业作为创新主体的作用，不断破解科技创新成果向现实生产力转化的制度瓶颈，推动经济增长由要素驱动向创新驱动转换，加快建设科创中心。

(四)构建市场导向的科技成果转移转化机制。建立科技成果转化、技术产权交易、知识产权运用和保护协同的制度，确立企业、高校、科研机构在技术市场中的主体地位。推进高校和科研院所自主实施科技成果转移转化，下放科技成果管理、使用和处置权，突破对外投资、成果定价等科技成果转移转化的体制机制瓶颈。完善高校科技成果转化孵化机制。培育发展公共技术服务创新平台，完善科技中介服务体系，促进国有技术类无形资产交易。推进知识产权“三合一”行政管理和执法体制机制改革，建立知识产权侵权查处快速反应机制，健全知识产权多元纠纷解决机制，探索建立知识产权资本化交易制度。

(五)实施激发市场创新动力的收益分配制度。建立尊重知识、尊重创新、让创新主体获益的创新收益分配制度，完善创新业绩考核、长期激励和职务晋升制度，激发市场主体创新动力。完善职务发明法定收益分配制度和股权激励制度。实施股权奖励递延纳税试点，加强和改进相关配套管理措施。创新国资创投管理机制，允许国有创投企业按照市场化方式确定考核目标。推动科研项目经费管理改革，建立适应科研活动规律的科研项目经费管理机制。

(六)健全企业为主体的创新投入制度。强化企业作为创新主体的作用，建立健全有利于激发市场创新投入动力的制度。健全创新投融资体系，进一步发挥金融财税政策对科技创新投入的放大作用。推动科技和金融紧密结合，增强多层次资本市场对创新的支持，健全科技型中小企业融资服务体系。开展投贷联动试点，探索实施债券和股权相结合的金融服务模式。加快发展上海股权托管交易中心“科技创新板”，支持科技创新企业挂牌。建立财政科技投入统筹联动机制，提高财政科技资金的使用效率。

(七)完善积极灵活的创新人才发展制度。加大松绑放权力度，建立健全集聚人才、培养人才的体制机制，为各类人才发展营造更加宽松的环境。完善海内外人才引进制度，开展海外人才永久居留、出入境等便利服务试点。完善户籍和居住证积分制度，突出人才业绩、实际贡献、薪酬水平等市场评价标准，加大对企业创新创业人才的倾斜力度。完善科研人才双向流动机制，鼓励科研人才在科研院校与企业之间双向流动。改革高校人才培养模式，加快构建现代大学制度，落实并扩大高校办学自主权。

四、多措并举降成本，着力减轻企业生产经营负担

主动适应上海经济转型和政府治理能力现代化的客观需要，切实加强统筹，抓住关键，通过落实结构性减税、清理行政事业性收费、调整优化社保费率、降低能源资源成本等举措，分类分步精准施策，有效降低企业经营成本。

(八)降低企业税费负担。深化财税体制改革，全面实施“营改增”，减少重复征税，进一步减轻企业税负。落实小微企业所得税优惠、物流业大宗商品仓储设施用地城镇土地使用税减半征收等税收优惠政策。研究实施非资源类和非补偿类收费项目取消、停征和降低收费标准等措施。规范行政审批前置服务收费，进一步缩小实行政府定价管理的经营服务性收费项目范围。优化口岸进出口环节收费和通关流程，降低通关成本。

(九)调整优化社保费率。按照国家社会保险制度改革要求，进一步完善基本社会保险制度体系，调整优化职工社会保险费率结构，降低费率水平，适时调整缴费基数。着眼长远发展，探索建立社保基金可持续发展机制。

(十)深化价格机制改革。充分发挥市场机制在价格形成中的决定性作用，进一步有序放开竞争性领域和环节价格，促进资源高效配置、合理利用。稳妥推进电力、天然气价格改革，逐步理顺价格形成机制，继续实施煤电价格、天然气价格联动调整。建立健全重点领域和关键环节成本规制和成本信息公开制度。加强价格监管和反垄断调查，逐步发挥竞争政策的基础性作用，促进公平竞争，维护市场秩序。

五、加快政府管理制度创新，着力提高行政效率

加快转变政府职能，处理好政府与市场的关系，着力破除制约生产要素自由流动、优化配置的制度性瓶颈，降低制度性交易成本，大力推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

(十一)最大限度减少行政审批。加大简政放权力度，进一步降低市场准入门槛。继续深化行政审批制度改革，能够取消的审批事项一律取消，对关联审批事项实行全链条联动改革。全面开展市场准入负面清单制度试点，使各类社会资本可以平等进入负面清单以外的行业和领域。深化“证照分离”改革试点，通过取消审批、审批改备案、实行告知承诺等方式，分类改革行政许可事项，提高办证的透明度、便利化和可预期性，切实解决企业办证难问题。

(十二)深化以企业为主体的投融资体制改革。全面深化企业投资体制改革，最大限度地缩小企业投资项目的核准范围，下放企业投资项目的核准权限，进一步落实企业投资自主权。积极推进民间投资，推广政府和社会资本合作(PPP)模式，鼓励和引导社会资本参与政府投资项目。优化企业融资服务，大力发展直接融资，改善间接融资结构，拓展保险、社保基金等机构资金的投资渠道。推进政府投资管理体制改革，进一步规范政府投资决策和审批行为。

(十三)建立事中事后监管制度体系。建立健全信息互联共享、部门监管协同、诚信自律结合、行业社会共治、风险预警及时的事中事后综合监管体系。加强社会信用体系建设，建立市场主体诚信档案、行业黑名单制度和市场退出机制，推进实施守信联合激励和失信联合惩戒机制。全面推广“双告知”“双随机”抽查制度，建立跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制。逐步建立全覆盖、分领域、强协同、高效率的行业监管体系。加强行业自律，鼓励社会公众参与市场监管，发挥专业服务机构和媒体的监督作用。

(十四)提升政府服务效率。创新政府服务理念和管理方式，加快提高行政办事效率。推动网上政务大厅与各类实体政务大厅有效联动、线上服务与线下服务深度融合，实现政务服务一体化。梳理公共服务事项目录清单，编制办事指南，优化公共服务流程，推进公共服务制度化、标准化、规范化。推动政务数据资源充分共享和有序开放，促进政务数据资源科学配置和充分利用。深化无纸化及移动办公应用，推动电子证照、电子印章、电子档案以及对外审批、服务与监管等方面的无纸化应用，拓展移动互联技术在行政办公、执法监管、公共服务的应用范围。

六、加快推动产业结构转型升级，着力扩大有效供给

加大产业结构调整力度，以新的有效供给引领消费结构升级，加快发展战略性新兴产业，优化提升现代服务业能级，大力培育“四新经济”，鼓励企业创建和提升自主品牌，不断提高品牌质量、产品附加值和生产效率。

(十五)培育服务业优质供给。深化服务业综合改革试点，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，生活性服务业向精细化和高品质转变。完善服务业发展制度环境，加快发展高品质的金融、信息、专业服务、文化、环保、健康、教育培训和养老等服务业，着力形成新的消费供给。完善住房供应体系，优化住房供应结构，促进房地产业持续健康发展。推进文体旅等有机融合，提升文化创意、体育健身、旅游休闲、时尚等产业竞争力。鼓励康复医疗、远程医疗、医疗旅游等新型业态发展。构建多层次、多元化的教育培训体系，大力发展互联网教育。加快发展老年护理、家庭服务等产业。实施“互联网+”行动计划，加快发展分享经济，推进平台经济、移动互联网、大数据、云计算、物联网等新兴经济加速发展。

(十六)扩大制造业高端供给。积极落实“中国制造2025”战略，推进信息技术与制造技术深度融合，发展基于工业互联网的新型制造模式，加快向高端制造、智能制造迈进。实施战略性新兴产业重大项目，突破一批国家亟须、具有国际影响力的关键核心技术。进一步提升自主发展能力和国际竞争力，发展壮大新一代信息技术、生物、高端装备等产业。实施精品创造计划，推进以增品种、提品质、创品牌为核心的“三品”战略，支持细分市场领导企业和行业领先企业发展。实施工业强基工程，强化核心基础零部件、先进基础工艺、关键基础材料、产业技术基础等工业基础能力。实施军民融合发展战略，统筹做好军地相互支持的重点项目，增强先进技术、产业产品的竞争力。

(十七)改造提升传统优势制造业。实施“+互联网”行动，推动设施装备智能化改造，加快生产方式向数字化、网络化、智能化、柔性化转变。实施企业技术改造提速计划，以设备更新换代、质量品牌提升、智能制造应用、绿色升级改造和服务型制造为重点，推动企业采用新技术、新设备、新工艺、新材料开展技术改造，加快向价值链高端转型。推动汽车产业向智能网联汽车和新能源汽车升级，船舶产业向高端船舶和海洋工程装备产业升级，钢铁、石化产业向新材料领域延伸产业链。

(十八)大力调整淘汰落后产能。加快推进重点行业和重点区域调整淘汰计划，统筹产业结构调整、生态环境综合整治、污染源防治、人口规模控制等因素，加快调整淘汰高耗能、高污染、高危险、低效益的企业、产品和工艺。研究梳理环保、能耗、质量、安全、技术等方面的法律法规、标准规范和产业政策，形成产业结构调整的政策合力。对限制类、淘汰类装置及单位产品能耗超标的生产装置、污染排放超标的企业，推进实施差别化的能源价格和排污收费，促进落后产能的调整淘汰。

(十九)加快推动农业结构调整。转变农业发展方式，重点在调结构、提品质、促融合、降成本和补短板上下功夫，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，促进农村一二三产业融合发展，提高农业全要素生产力。以农业资源环境承载力为基准，“宜粮则粮，宜经则经”，优化农业产业布局和结构。大力培育以家庭农场、农村合作社、农业龙头企业为主体的新型农业经营主体，积极推进多种形式适度规模经营，加快发展现代化的多功能都市农业。

(二十)提升土地资源配置和利用效率。加快推进土地节约集约利用，严格控制建设用地总规模，进一步完善经营性建设项目新增建设用地计划与减量化指标挂钩机制，推进规划集中建设区外低效建设用地减量化。完善节约集约用地标准，实行建设用地规模、开发强度双控机制，促进土地混合和空间复合利用，加强土地利用全要素、全生命周期管理。积极推进城市有机更新，通过统筹规划、优化城市设计、创新土地利用机制等方式，提升土地利用水平。

七、以深化国资国企改革为重点，着力激发各类市场主体活力

以深化国资改革带动国企改革，深入推进国资结构调整和布局优化，积极推动混合所有制经济发展，弘扬企业家精神，促进各类企业不断提高产品、服务的供给质量和效率。

(二十一)推动开放性市场化重组。推进国资与产业联动调整，以资本为纽带推动企业纵向整合与横向联动，提高国有资本配置和运营效率。加快落实“创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批”清单，推动国有企业新增投资向战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业、基础设施和民生保障等领域集聚。以发展公众公司为主要实现形式，深化国有企业混合所有制改革，利用国内外多层次资本市场，推动具备条件的国有企业集团整体上市或核心业务资产上市，实现投资主体多元化、经营机制市场化。优化完善国资流动平台运营机制，加快股权运作，做好增量，盘活存量，实现资源、资产、资本、资金的良性循环。

(二十二)完善国有企业激励约束机制。落实支持和鼓励企业科技创新的考核、激励和评价机制，提高国有企业创新能力。深化国有企业领导人员薪酬制度改革，选择符合条件的竞争类企业，对职业经理人和市场化选聘管理的国有企业经营者试行差异化的薪酬分配办法。完善国有企业法人治理结构，推进董事会、市场化选聘经营者、职业经理人、员工持股等改革试点，健全选人用人和激励约束机制，激发国有企业各类人才的积极性、主动性和创造性。

(二十三)优化非公有制经济发展环境。坚持权利平等、机会平等、规则平等，进一步废除不利于非公有制经济发展的规定，拓宽市场准入渠道，消除各种隐性壁垒，激发非公有制经济的活力和创造力。鼓励金融机构积极推出适合非公有制企业经营特点和融资需求的金融产品，解决非公有制企业融资难问题。完善有利于非公有制企业创新创业的体制机制，加快建立面向非公有制企业的共性技术服务平台。健全产权保护制度，平等保护各种所有制经济产权和合法权益。

八、推进金融开放创新，着力防范金融风险

加强上海自贸试验区金融改革与国际金融中心建设联动，积极推进金融开放创新，加快推动资本项目可兑换、人民币跨境使用、金融服务业开放，拓展跨境投融资渠道，降低企业融资成本，不断提高金融服务实体经济效率。

(二十四)深化金融开放创新试点。加快建设面向国际的金融市场，健全以自由贸易账户为基础，以人民币跨境使用、投融资汇兑便利、利率市场化、外汇管理改革为主要内容的金融改革创新框架体系。加快人民币产品市场建设，扩大跨境人民币融资渠道和规模，拓宽人民币投资回流渠道，促进人民币资金跨境双向流动。积极拓展自由贸易账户功能，支持市场主体通过自由贸易账户开展涉外贸易投资活动。推动金融服务业对符合条件的民营资本和外资机构扩大开放。健全金融市场体系和金融基础设施，建设面向国际的金融市场平台，拓宽境外投资者参与境内市场的渠道，提升上海金融市场资产定价能力。

(二十五)健全金融服务实体经济功能。适应构建创新型经济发展的要求，积极推动金融创新，不断提升金融服务能力。积极争取新设以服务科技创新为主的民营银行，探索设立服务科技创新企业的专业证券类机构，研究开发为科技创新企业提供全生命周期的金融服务和产品。发起设立重点产业并购基金。支持保险机构为科技创新企业提供风险保障和资金融通。加大政策性融资担保支持力度，充分发挥上海市中小微企业政策性融资担保基金的功能。鼓励众创空间等创新创业服务平台与金融机构加强合作。大力发展绿色信贷、绿色债券、绿色产业基金、碳排放权交易等绿色金融。

(二十六)切实防范金融风险。完善金融监管体制，探索建立符合国际规则、适应中国国情的金融监管框架。加强金融信用信息基础设施建设，推动信用信息共建共享，构建与国际接轨的统计、监测体系。加大对金融失信行为和市场违规行为惩戒力度。研究探索中央和地方金融监管协调新机制，加强跨部门、跨行业、跨市场金融业务监管协调和信息共享。探索本外币一体化监管体系，提升监管效能。加强金融风险防范，完善跨境资金流动的监测分析机制，建立健全系统性风险预警、防范和化解体系，守住不发生系统性、区域性金融风险底线。

九、聚焦城乡发展一体化，着力补齐薄弱环节短板

城乡之间的发展不平衡问题是现阶段本市面临的最大短板。要全面落实“三倾斜一深化”，优化完善城乡发展一体化体制机制，不断缩小城乡发展差距，推动实现高水平的城乡发展一体化。

(二十七)强化以水、大气为重点的生态环境综合整治。全面提升水环境质量，推动城镇集中建设区和郊区集中生产点全面实现截污纳管，郊区集中居住点实现污水全收集、全处理，郊区分散居住点和生产点实施归并拔点，提高农村污水处理率，加强农业面源污染防治。有效改善空气质量，加快燃煤电力机组超低排放改造，全面推进挥发性有机物综合治理，深化机动车船、非道路移动机械以及扬尘等污染控制。聚焦违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住等“五违”问题，滚动实施重点区域生态环境综合整治。建立环境综合整治长效机制，充分发挥社会基层治理、网格化管理等体制机制作用。

(二十八)完善交通基础设施体系。加快实施新一轮轨道交通建设规划，构建一网多模式的轨道交通体系。加快推进轨道交通扩能增效，提高既有线网运输能力。推进轨道交通网络和公交线网融合衔接，动态优化调整公交线路网络和站点布局。优化完善骨干路网结构和功能，继续完善高速公路网和国省干线公路网，提高公路网络连通度。加强区区对接道路建设，打通“断头路”，提升路网整体通行效率和服务能力。继续实施公交优先发展战略，加快建设公交专用道。完善慢行交通设施，扩大和优化慢行交通空间。完善农村公路网，改善郊区居民出行条件。完善道路建设、运行和养护体制机制，提升道路综合管理水平。

(二十九)支持农村经济可持续发展。深化农村改革，逐步建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转规范的农村集体经济组织产权制度，推进土地承包经营权规范有序流转及农村土地改革，鼓励农民向城镇集中居住，切实维护和保障农民合法权益。落实纯农地区发展支持政策，促进财政支农专项政策整合，增强纯农地区内生发展能力。扩大和稳定非农就业，提高就业服务有效性，增强离土转移农民的就业能力。完善帮扶机制，促进经济薄弱地区低收入农民增收。

(三十)推进城乡基本公共服务均等化。建立基本公共服务项目清单制度，完善基本公共服务标准，提高公共服务供给质量和效率。推进城乡基础教育均衡发展，以义务教育资源配置标准化、均等化为目标，实施全市基本统一的义务教育标准。优化城乡医疗资源合理布局，完善基层基础医疗服务网络。构建“五位一体”的社会养老服务体系，提高农村地区综合为老服务水平，满足多层次、多样化的养老服务需求。构建城乡一体的现代公共文化服务体系。加强农村教师、医生等专业人才建设，在收入和福利激励政策、职业发展通道等方面进一步向郊区农村倾斜。

各区县、各部门要切实把思想和行动统一到中央和市委市政府的决策部署上来，主动作为，注重运用创新思维和改革办法，着力破解供给侧、结构性和体制性问题。市各有关部门要根据工作职能，研究制定具体的推进落实措施，确保政策落地。各区县要结合实际，细化、落实目标任务，促进经济持续健康发展。各区县、各部门要建立常态化的组织协调和督查落实工作机制，注重加强宣传引导，凝聚社会各方共识，共同营造推进供给侧结构性改革的良好环境。

上海市人民政府

2016年7月29日