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德国是一个典型的欧洲社会市场经济国家，其住房政策系统性强，设计合理，充分发挥了市场、国家和社会的合力，较好地解决了住房问题。德国完善的住房政策对江苏乃至全国的住房保障实践都具有借鉴意义。

二战后，德国曾经面临过非常严重的房屋短缺问题，为解决居民的居住问题，政府大力推动低价住宅建设的同时，实施大规模福利性公共住宅建设，尤其是公租房。上世纪末开始，福利房逐渐被淘汰，但政府仍然通过制定法律来控制房价、房租，以此来保障低收入者的住房。

目前，在德国共有4000万套住宅，其中230多万套是通过政府长期、低利率贷款等政策而建设的公共住宅。

并且，在德国住房自有率其实很低，只有43%的人口自购自住，而57%的人口租房居住。在柏林、汉堡、法兰克福、斯图加特等大城市和周边地区，租房率更高达82%。

目前在德国的房屋租赁市场中，约8%是政府支持下的保障性廉租房;其余92%都是租赁房。用当地人的话来说：“国家有那么多公租房，条件又好，租金又低，我为什么要买房子?”

德国住房政策与实践

德国住房政策工具主要有社会住房(相当于我国的公共租赁住房)建设、房租补贴、房屋租赁市场管理、自有住房促进等四种，并随着社会经济发展，住房政策的重点也在不断调整和优化。

目前，德国住房保障方式已从大规模建造社会住房到规范住房市场， 提供房租补贴转变， 保障范围从低收入群体逐渐扩展到中等收入群体，保障重点从住房救济向住房资助转变。

1社会住房制度

德国社会住房政策的核心是为在市场上难以获得住房的家庭，提供能够租得起的住房。

建设方式主要有两种：一是政府运用住房建设基金直接主导建设，主要出现在“二战” 后住房极度短缺时期，现在已很少采用;二是由房屋投资商、私人或住房合作社等社会力量组织建设(含在商品住房项目中配建社会住房)，政府采取财政拨款、低息贷款、减免税收等方式予以支持，这是德国社会住房建设的主要形式。

德国社会住房供应对象主要包括低收入群体、特殊人群(如老人、残疾人、怀孕妇女等)和关键工作者(如政府雇员、教师、医生、警察等)。

2房租补贴制度

房租补贴是德国针对低收入居民提供住房保障的主要方式。德国《住房补贴法》规定: 居民可支付租金一般按家庭收入的25%确定，低收入居民实际交纳租金与可支付租金的差额，可向地区政府申请房租补贴。

房租补贴标准综合考虑家庭规模、租金费用、住房水平(面积、地段、配套等)、家庭收入状况等因素。补贴资金由联邦政府和州政府共同负担。

居民领取房租补贴后，可以申请社会住房，也可以在市场上租房，但只能选择房屋设施、区位条件普通的房屋，并须经政府部门认可，以保证租赁的房屋仅仅是满足基本居住需求。

3房屋租赁市场管理

德国住房租赁市场非常发达，社会住房与私人房屋形成统一的租赁市场。政府制定法律全面规范房屋租赁行为，核心侧重于对承租人的保护。

实行房屋租金管制或指导制度，由住房管理机构、住房协会(租房者协会和住房所有者协会) 共同制定城市房租指导价。

房租管制保证了租金水平稳定低廉，但不利于出租市场发展和住房建设(改造)维修。随着住房供求关系的变化，部分城市也开始有条件地逐步取消租金管制制度。

德国经验对我国的启示

德国住房政策主张市场有序竞争，同时强调社会责任和政府必要的调控和干预，较好地解决了住房问题。德国的经验对于我国建设以租为主的住房保障体系有着积极的借鉴意义。

1、住房保障是各级政府的公共服务职责，是一项长期任务

近年来德国政府降低了对社会住房的支持力度，导致部分城市出现了住房需求增加和社会住房减少带来的供需矛盾，引起国民的不满，住房政策特别是保证社会住房的供应已成为政党竞选的重要砝码。

我国实行住房市场化改革后，在商品住房快速发展的同时，住房保障工作相对滞后，低收入家庭住房困难问题逐渐显现。

今后住房保障工作应作为各级政府的一项长期工作持续推进。住房保障工作应考虑地区差异， 因地制宜，突出地方政府责任和作用，同时按照财权和事权对等的原则，合理划分理清中央政府和地方政府的职责， 发挥好地方政府的积极性。

2、处理好住房市场与住房保障的关系，并发挥个人的积极性

德国住房市场处于主导和基础地位，政府鼓励居民合作自助解决住房问题，同时对低收入家庭提供资助。我国提出要“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”，同时要引导群众树立通过勤劳致富改善生活的信念。

住房市场仍是供应主渠道，要坚持抑制住房投资投机需求，回归住房的消费基本属性。住房保障作为市场的有益补充， 不能将住房市场失灵带来的住房问题全部通过住房保障来解决。

3、住房保障需要引入市场机制，鼓励社会力量参与建设运营

目前，我国公租房建设主要依靠政府，尚未有好的政策设计能真正吸引社会力量参与，在加大政府支持力度的同时，还要优化政策设计，实现政府和市场的双赢。

在保障房运营方面，也要将政府保障与市场运作相结合，保障房与商品房应该“同质同价”， 参照市场价格合理确定保障房的租售价格，政府按照“保障基本居住需求，个人合理分担住房支出”的原则，根据不同收入水平给予相应的住房补贴，实行“租补分离”，以逐步形成统一的住房市场，发挥市场配置住房资源的决定性作用。

4、加大力度规范住房租赁市场，逐步实现住房保障方式向租赁补贴转变

住房保障方式从实物建房转为租赁补贴是大部分国家住房政策的发展经验。但从目前我国政策实施情况来看，租赁补贴方式并未得到大部分困难家庭的认同。政策执行遇到的困难主要与住房租赁市场的规范发展有关。

要改变住房市场“重销售、轻租赁”的现状，要进一步规范住房租赁市场管理，为实现以“租” 为主的住房保障体系创造良好的外部条件。

建立健全法律法规，明确租赁双方权利义务;加强租金管理，定期公布房租指导价，明确租金最高涨幅，对不合理的租金上涨进行必要干预。同时鼓励空置房源的租赁使用，盘活存量住房，支持私人、 运营机构将自有住房面向社会出租，对于面向低收入群出租的房屋，可申请减免租赁税费。

5、借鉴住房合作社方式，鼓励单位或个人自助解决住房问题

德国住宅合作社的模式体现了国家、 集体和个人共同负担住房问题的原则，特别是企业建设的社会住房较好地解决了部分产业技术工人的住房问题，为德国发达的制造业打下了良好的基础。合作社社员进退自愿，住房只租不售，保障居住而不是提供产权，保证了社员的流动性发展需要。

我国历史上以单位为主体的住房合作社或集资建房模式主要面临土地供应难、运营监管难等问题未能得到政府支持。应当创新思路，盘活利用好集体建设用地，积极探索利用集体建设用地建设公租房试点，由产业园区、企事业单位与村集体组织合作建设公租房，只租不售，解决本单位职工的住房困难问题。

总之，德国住房政策注重经济发展与社会发展并重，主张完善市场机制但不干扰市场机制，充分体现了市场、 国家和社会的相结合。

德国经验对于我国建设市场配置和政府保障相结合的住房体系，处理好住房市场和政府保障、 经济发展和社会和谐的关系，改变我国目前以政府为主导、实施住房保障的现状，充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用有着积极的借鉴意义。