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2016年2月，由财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会等四部委联合发布了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（以下称“《通知》”），依据修改后的《预算法》以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）的精神，对土地储备主体、融资、资金来源、规模等内容进行了规范，直接导致当前关于土地一级开发的许多惯常做法涉嫌违规，需要进行整改。一时之间，议论如沸。本文试对该《通知》进行法律解读。

一、我国的土地储备制度

中国的土地储备制度来源于我国香港，采用政府取得“生地”（即未完成拆迁、水电气暖等基础设施的土地），经由整理达到“熟地”标准（土地平整、水电气暖齐全），进入待出让状态的开发模式。由于香港地区人多地少，加之土地为不可再生资源，为保证土地的高效、集约利用，土地储备制度因而产生。

我国中央政府借鉴了这一制度，并在《土地储备管理办法》第一条即开宗明义，指出目的是“土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。同时，该《办法》对土地储备的定义是“市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”

我国于1996年在上海成立了第一家城市土地储备机构——上海土地发展中心（现名为上海市土地储备中心）。2001年4月30日，国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》，在《通知》中指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”。

之后，随着国有土地交易管理的现实需要，全国各市县基本都建立了本行政区域范围内的土地储备机构。

与土地储备机构的繁荣相反，土地储备法律制度却不够健全，甚至处于“缺位”状态。目前，我国并无法律、法规对于土地储备机构的主体、职能进行规定，仅存在若干部门规章及地方政府规章，这些规章构成了目前土地储备法律制度的主要组成部分。

当前，关于土地储备制度的全国性的规章类文件，主要有：

1、2007年11月，由国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布的《土地储备管理办法》及配套制度；

2、2012年11月，由国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合发布的《关于加强土地储备与融资管理的通知》及配套制度；

3、2016年2月，由财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会等四部委联合发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（即本文所解读的《通知》）。

二、新规出台的原因

 1、大量城投公司事实上享有土地储备职能，政府土地储备功能错位。

 在《土地储备管理办法》出台后，由于可以以储备土地抵押贷款，最初是直接由土地储备中心直接融资的。

2010年9月中，国土资源部一纸土地一级开发的“退出令”落至各地土地整理储备中心。该文件提出，要对土地市场进行专项整治，并明确了主要任务及时间表——在2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩；各地国土资源部门及所属企事业单位不得直接从事土地一级开发。

之后，作为“变通手段”，从直接的政府行政机关融资变为政府投融资平台融资，披上公司化外衣的城投机构顺利“上位”，部分地区政府甚至直接将土地储备职能赋予城投公司。

2、城投公司作为政府投融资平台，其利用储备土地融资，形成了政府债务。

作为政府投融资平台，各地城投公司肩负的融资压力巨大，特别是偿债压力越来越大，为了增强城投公司的再融资能力，各地政府都在设法为城投公司注入新的资产，培育其自身造血功能。由于城投公司投资领域的特殊性，将相关土地增值收益用于平衡城市基础设施建设投资，是许多地方较普遍的做法。

将储备土地作为经营性资产投入运营已属不妥，而通过土地融资形成的政府债务亟需清理。国发〔2014〕43号文明确提出规范地方政府性债务，“修明渠，堵暗道”，使城投公司拥有土储职能进行融资，无疑是一条“暗道”。

三、《通知》为“堵暗道”而做的体系设计

1、土地储备机构主体的限制

① 每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构。《土地储备管理办法》并未对土地储备机构的数目进行规定，在实践中往往出现多个主体开展土地收储业务，多龙治水导致土地使用的规划混乱；而《关于加强土地储备与融资管理的通知》仅提出了“建立土地储备机构名录”，对实践中众多承担土地储备职能的机构加强监管。至《通知》发布，明确“对于重复设置的土地储备机构，应当在压缩归并的基础上，按规定重新纳入土地储备名录管理”，县级行政区划内原则只保留一个。

② 确定土地储备机构的性质为公益类事业单位，其职能是为政府部门行使职能提供支持保障，不能或不宜由市场配置资源。现有土地储备机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分，从现有土地储备机构中剥离出去或转为企业，上述业务对应的人员、资产和债务等也相应剥离或划转，并应于2016年12月31日前完成。

在实践中，现有的土地储备经常被经营性的公司来管理，也就是把国家的土地资产作为经营性资产到市场上去运作融资，而隶属于政府的城投承担了相当部分的融资功能。根据该《通知》规定，今后城投公司不得作为土地储备机构，也不得实质上参与土地储备的融资业务。

2、土地储备融资问题

该《通知》明确，自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。这无疑是最具影响力、变化最大的内容。

《土地储备管理办法》中明确，列入名录的土地储备机构可以向银行业金融机构贷款，并以收储土地抵押；

《关于加强土地储备与融资管理的通知》中则进行了限制，明确贷款期限最长不超过5年，适应了土地储备融资的规律。

实践中，大量存在着挪用土储贷款资金用于其他用途的情况，土储贷款事实上成了政府融资手段，形成了难以受到监管的政府债务。当初开辟土地储备银行贷款的路径，前提是“风险可控”。当前，在经济下行压力传导、市场波动加大，潜在风险可能显化，不容再有闪失的情况下，《通知》直接切断了该融资渠道，最大程度消解土地抵押贷款给地方财政、金融机构造成的风险。

3、土地储备资金来源及使用范围

在排除掉土地抵押贷款融资的选项后，该《通知》明确了用于土地储备的资金的四种来源，概括起来为两大类：

其一是根据新《预算法》确定的“收支两条线”原则，来自于财政预算；如财政预算不够，其二为根据国发〔2014〕43号文确定的政府融资途径：发行政府债券。

同时明确了储备资金的四大用途，概括起来也是两大类：其一是与收储直接相关的费用；其二是清理之前的储备土地抵押贷款。

4、土地储备规模

该《通知》要求，各地土地储备总体规模，应当根据当地经济发展水平、财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素确定。现有土地储备规模偏大的，要加快已储备土地的前期开发和供应进度，相应减少或停止新增以后年度土地储备规模，避免由于土地储备规模偏大而形成土地资源利用不充分和地方政府债务压力。

 实践中，地方土地储备规模过大的问题不同程度地存在，有的地方储备的土地甚至未来几年都用不完，土地储备在给地方增加财务负担的同时，也一定程度上造成了资源闲置。在建房地产用地规模过大的地方，房地产及用地数量、结构都须调整，库存压力过大地方要减少供地成为必然。土地储备控制规模，也精准契合了供给侧结构性改革的趋势。

5、《通知》描绘的土地储备操作路径

尽管在实施主体、融资、资金使用等方面做了诸多规定，该《通知》的目的仅仅是理顺关系，而非完全排除城投公司的参与机会。从性质上来说，土储机构为政府部门的事业单位，城投为地方国企，法律关系上二者是独立的主体；从业务关联来说，土储机构负责土地的获取、开发、储备以及出让的环节，而城投作为城市投资主体，可以以工程投标人的身份参与到土地的一级开发。

即以储备机构为主体，城投公司仅仅是作为项目开发投资的主体，按合同约定数额获取报酬，剥离政府融资职能之后，只要不与土地使用权出让收入挂钩，也不以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资，则完全可以参加。

总体而言，该《通知》可视为国发〔2014〕43号文思想的延续，目的为规范地方政府债务，封锁依靠储备土地抵押的城投类公司融资空间，并进一步强化土地储备的专业化职能。

鉴于《通知》内容与之前的规章内容并不一致，也明确提到“财政部、国土资源部、人民银行、银监会将按照职责分工，会同有关部门抓紧修订《土地储备管理办法》、《土地储备资金财务管理暂行办法》、《土地储备资金会计核算办法（试行）》、《土地储备统计报表》等相关制度”，配套制度如何修改制定，该《通知》的实际效果如何，尚需进一步观察。

文/陈徽

文丰律师事务所实习律师

中国人民大学法学学士