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来源：21世纪经济报道

    “我们已将2014年的用地规划上报了”，苏中某市政府办的一位官员近日告诉本报。

    由江苏省财政、国土、人行和银监等四部门联合下发的《关于核定土地储备融资规模有关问题的意见》（以下简称《意见》）从10月1日起执行：地方政府收储或出让土地，都要经由省级审核同意。

    因而，地方这次报送规划材料的“接收方”多了几个部门，同时地方的银监、人行等部门将共享了“土地”信息。

   《意见》的立意在于通过用土地规模控制融资规模。一旦上收权限，由省级对全省土地规模进行调控与配置，可在很大程度上约束地方政府债务的发展空间。

    控制地方融资规模

    “构成规模巨大的地方债的主要部分，都是地方政府通过土地为基础运作的”，一位熟识审计工作的人士向本报表示，审计署对地方债的审计已接近尾声。

    在这一背景下，经济大省江苏作为2013年银行新增不良贷款最“集中”的省份，也准确认识到了此点，由此启动了对全省土地融资规模进行“设卡”。

    有限披露的《意见》部分内容中提到，土地储备机构融资实行“融资规模控制卡”制度，该卡由发文的四个部门联合监管。

    从当前地方政府融资平台的实际运作看，随着地方政府融资的刚性需求旺盛，可用于抵押的土地已越来越少，用于融资的土地“性质”正在发生变化。

    从本报记者多方采访和银监系统监察看，政府平台融资所抵押土地，逐渐由土地级次高的“商住用地”向“工业用地”转变；由“出让土地”向“划拨土地”转变。部分地方甚至出现了“农用地”、公园等公共用地的抵押情况，并且，土地融资方式已从“抵押”向“担保”转变。

    本报获悉，上述种种利用土地不断融资的新变化使得地方政府融资规模不断扩大，早已超出了银监系统的掌控。

    “《意见》提出通过土地控制地方政府的融资规模，说白了就是省级加强对地方财政的制约”，有地方人行的人士向本报记者分析。

    亦有省级财税系统的人士对记者表示，如果更进一步理解，则在于省政府和省级财政开始对各地方政府的“土地出让金”进行更大范围的统筹管控。

    本次 《意见》推出的另一个背景是，个人领导风格强硬的刘捍东在担任江苏省财政厅厅长后，不断加强了省级财政的宏观调控能力。

    本次《意见》明确，土地储备机构本年度可融资规模，要根据省财政厅核定的土地储备机构本年度债务余额限额、土地储备机构上年度末债务余额确定。这意味着土地融资规模被嵌入到了省财政对全省地方债规模的系统掌控中。

    国土权限上收

    从《意见》本身可发现，国土系统作为了具体执行单位，在对土地资源的管控上，在原来的总规模控制上转为了总规模和单项具体控制。

     目前，江苏全省共有91家进入国家名录的“土地储备机构”，归属省国土资源厅管辖，地方政府只有通过这91家机构，凭融资卡才能到商业金融机构办理抵押担保贷款。相当于这91家土地储备中心，全面掌握和操控着全省的所有土地资源。

    江苏省分管国土的副省长徐鸣向本报记者表示，在省域的转型发展中，目前最为紧张的便是土地资源。本报获悉，差不多在“十一五”中期之后，国务院和国土部核定给江苏用地指标已经没有太多增长的空间，如今具体到平均每个县（市、区）约200亩/年。2009年，南京、常州两市市长被国土资源部“约谈”，起因便是“民生工程”中土地“未批先用”。

    事实上，在江苏省委2013年7月份敲定全省“生态红线”之后，土地变得更加紧张。全省至少三成的土地量被卡死。

    但在这次省级国土上收权限之前，国土系统曾酝酿过一轮管理权限的下放工程，依照“省管县”改革精神中“依法合规、能放则放”原则，扩大市级以下国土部门权限，建立省与县（市）直接对接制度，减少市级层面干预。

    “当时这一做法是增加了省级在土地资源配置中的‘点供’机遇，但‘点供’获得哪有那么简单，在我这里全部都是书记县长甚至市主要领导到省里跑下来的，都是省级的项目配置在地方上的”，苏北某县国土局局长对本报记者说。

    另有县级国土局官员认为，现在工业用地都掌控在省级层面，如今《意见》是直接插手商业用地这块。

    “现在地方债主要承载在土地运作上的，省级加强监管是好事，这对苏南等经济发达地区的压力可能会更大一些”，苏中某市一位副市长在短信中向记者解释。

    亦有省国土资源厅官员对本报表示，从现有发展看，虽然省厅加强全省土地资源的调控，但主导方仍是地方政府，短时间内不会有太大影响，相反会更加规范地方上的土地使用，这与中央的精神是一致的。

    “这只是通过土地的形式控制地方债规模的强硬手段，一旦地方债无限扩大带来的问题是谁都承担不起的。”上述官员解释。