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【2014】青海省西宁市深化农村土地承包经营权流转改革的意见

为认真贯彻落实党的十八届三中全会精神，深化农村改革，进一步优化配置农村土地资源，推进农业规模化、集约化、产业化经营，促进农业增效、农民增收。根据《中华人民共和国农村土地承包法》、农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》(农业部第47号令)、《青海省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》等法律法规，现就深化我市农村土地承包经营权流转(以下简称农村土地流转)提出如下意见。

一、把握农村土地流转的指导思想、基本原则和改革目标

（一）指导思想：坚持科学发展观，以党的十八届三中全会精神为指导，以稳定农民土地承包经营权为基础，以优化农业生产要素配置、发展现代农业为目标，以建立健全农村土地流转市场和服务机构为抓手，以培育规模经营主体、强化示范带动为重点，以加大政策和资金扶持力度为保障，正确引导，强化服务，规范管理，促进土地、资金、技术等生产要素高效配置，形成农村土地流转的市场调节机制。

（二）基本原则：一是坚持依法、自愿、有偿。尊重农户的意愿和土地流转主体地位，不得强迫或者阻碍农民流转承包土地，不得假借“少数服从多数”强迫农户放弃或变更土地承包经营权。二是坚持以市场为导向。农村土地流转的机制是市场调节，引导农村土地流转应遵循市场经济规则，不下指标，不搞形式主义。三是坚持因地制宜、分类指导。根据当地经济发展水平、主导产业发展条件、非农产业发育程度、劳动力转移和社会保障状况等，合理引导，分类指导，不搞强行推进。四是稳定农村土地承包经营基础。在农村土地流转过程中，不得改变土地的集体所有性质，不得改变农业用途，不得损害农民土地承包权益。

（三）改革目标：通过政策引导，解决目前我市农村土地流转存在的服务体系不健全、流转程序不规范、市场化机制不完善、流转政策不配套等突出问题，实现土地集体所有权、承包权、经营权三权分置，逐步形成完善的“政府引导、市场调节、农民自愿、依法有偿、流转有序、管理规范”的农村土地流转机制，发展农业适度规模经营，提高土地综合利用率，推进农业现代化发展进程，实现农业增效，农民增收。

二、明确农村土地流转的范围、方式、期限与行为规范

（四）农村土地流转范围。农村土地包括农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地及其他用于农业的土地。农户以家庭承包方式承包的土地和经营者通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的土地均可以流转。能够实行家庭承包的耕地、林地和草地不得按“四荒”地承包和流转。国家所有的农用地实行承包经营的，可以参照农村土地流转的相关规定执行。权属不清或存在争议的土地不得流转。

（五）农村土地流转方式。集体经济组织内部家庭承包的土地，可以采取转包、出租、互换、转让、股份合作、托管、抵押等形式流转，农户之间可以土地承包经营权股份合作联合组建农民专业合作社，或者以承包期内一定时限的土地收益作价进行其他方式的股份合作，但不得将土地量化为股份作为出资向工商企业入股。以家庭承包的土地承包经营权、受转经营权及其地上设施作为抵押物贷款的，可以在金融机构指导下进行。进行其他流转方式的探索创新，应遵循农村土地流转的基本原则。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的“四荒”地，可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。林地流转按照青海省林业厅出台的《青海省集体林权流转管理办法（试行）》和《青海省集体林权抵押贷款管理办法(试行)》的相关规定执行。

积极探索实践土地承包经营权股份合作，有效解决土地闲置和撂荒问题。对长期外出务工并有稳定职业和固定住所且不愿放弃承包土地的农民和扶贫异地搬迁后不能继续耕种承包土地的农民，要引导其按照“入社自愿、退社自由、利益共享、风险共担”的原则，以土地承包经营权折股入社，从根本上解决“无人种田”问题，确保土地不撂荒，用途不改变。鼓励农民专业合作社、家庭农牧场和种养大户等规模经营主体和农村能人工商注册成立土地承包经营权股份合作社（简称土地股份合作社），理事会聘用农业职业经理人，统一进行经营管理，建立紧密的利益联结机制和灵活的收益分配机制，提高农业综合效益，增加农民财产性收入。

（六）流转期限与权益。农村土地流转的期限由双方根据经营项目合理确定，主要以短期合同为主，发展林果业、设施农业等投资期长的项目可以适当延长合同期限，土地流转合同期限均不得超过土地承包期的剩余期限。流转期限超过三年的，应分段确定流转报酬或合理约定浮动比率，也可采取土地产出实物折值方式。

土地承包经营权流转后，有关涉农补贴由转出方享有；承包地被依法征收、征用后的土地补偿费、安置补助费由转出方享有；除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。受转土地经营者的权益通过执行法律政策和履行土地流转合同来保障，各级政府不再向受转土地经营者颁发土地承包经营权证书。

（七）规范农村土地流转行为。农村土地流转应由当事人签订由省级农业、林业行政主管部门制定的农村土地流转书面合同。受转土地再次流转的，应由原承包农户在流转合同上签字同意并依法备案。未经原承包农户同意和备案，受转方再流转土地无效。企业受转土地的，应参照《村民委员会组织法》的相关规定参与当地社区建设。应该由转出农户与受转方直接协商土地流转事宜，村基层组织作中介或者协调组织流转的，其流转方式、价格、期限等事项须经原承包农户同意，未经同意，不得强行代替农户转出土地。严禁土地撂荒。受转方连续二年闲置、荒芜流转土地的，由转出方依法终止流转合同，收回耕地并重新组织流转。农业、林业部门要加强执法监督和流转程序监管，防止损害集体利益和农民土地承包权益。

（八）严格耕地保护。农村土地承包经营权的流转、抵押和担保等，必须在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下进行，坚持农地农用，不得借农地流转之名违规进行非农业建设，严禁在流转农地上违法建设旅游度假村、别墅、农家乐、会所等非农设施。严禁占用基本农田挖塘造湖、种植林果、建绿色通道及其他毁坏基本农田种植条件的行为。国土资源部门要加强流转土地用途监管，坚决制止假借流转之名非法买卖土地或改变土地性质、用途的行为。

三、促进农村土地流转的措施

（九）设施农业用地按农用地管理。鼓励新型农业经营主体流转土地发展现代农业和土地规模化经营。设施农用地的生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后由经营者按要求进行土地复垦。附属设施和配套设施用地只要在国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定的控制规模内，仍按农用地管理。引导和鼓励新型农业经营主体相互联合或者与农村集体经济组织共同发展设施农业和设施畜牧业，提高土地产出率和资源利用率。

（十）建立农村土地流转激励机制。对撂荒地和村庄异地搬迁后农民不能继续耕种的土地，市级财政通过整合项目资金，优先安排土地整理和水利、道路、电力等配套设施建设补助，吸引农业企业和农民专业合作社、家庭农牧场、种养大户等新型农业经营主体流转进行规模经营。鼓励新型农业经营主体加大土地流转力度，对集中连片流转土地达到一定规模并且经营效益好、示范作用明显的经营主体，好中选优由市政府通过项目支持等方式给予适当奖励。区县人民政府也要安排资金，对土地流转规模大、效益好、带动农户增收的经营主体给以适当方式的奖励。

（十一）加大项目支持和整合力度。对通过土地流转形成的专业大户、农民专业合作社和农业产业化经营组织等规模经营主体，各级相关部门要在安排农田水利设施建设、中低产田改造、优势农产品基地、农业综合开发、沼气能源、土地整理、测土配方施肥、农业科技入户、林下经济发展等项目时予以倾斜，充分利用规模经营主体组织优势，更好地发挥项目的经济社会效益。

（十二）强化对受转经营主体的金融支持。各金融机构应创新对农村土地流转中受转经营者的金融产品和金融服务，大力发展小额信贷和各类方便可行的金融服务。认真落实中国人民银行等四部门《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》（银发〔2010〕198号），扩大农村有效担保物范围，鼓励县（区）尝试农村土地承包经营权贷款试点工作，丰富“三农”贷款增信的有效方式和手段。鼓励有条件的地区设立涉农担保资金或成立涉农担保公司，进一步创新担保模式，解决农业生产贷款难问题。

（十三）探索政策性农业保险。积极创造条件，按照“政策性保险、商业化运作”的方式，充分利用现有商业保险公司的资源，优先在土地规模经营主体中开展农业政策性保险，各级政府可给予保费补助，并及时提供气候信息、市场信息和重大病虫害预防信息，尽可能规避或降低农业生产风险。

（十四）完善农村社会保障制度。建立统一的城乡居民基本养老保险制度，转出土地的农民参加城乡居民基本养老保险和新型合作医疗，政府按年对参保人缴费给予补贴。鼓励农村劳务输出，拓宽农民增收渠道，为农村土地流转创造条件。对转出土地的农户优先安排阳光工程等技能培训，提高技能水平；规模经营主体应优先安置流出土地承包经营权的农民就业；农民流转全部土地后自主创业和兴办项目的，享受有关优惠政策。

（十五）做好农村土地承包经营权登记工作。依法开展农村土地承包经营权确权登记工作。在农村集体土地所有权登记发证的基础上，进一步完善耕地和“四荒地”等农村土地承包确权登记颁证工作，以现有土地承包合同、权属证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。

四、建立农村土地流转风险防范机制

（十六）建立土地流转风险保障金。按照县级财政和经营业主共同承担风险的原则，区县制定农村土地流转风险保障金管理办法，对流转一定规模和年限、流转合同经县、乡镇两级土地流转服务组织鉴证备案的流转土地，建立由县级财政和经营业主按一定比例共同组成的土地流转风险保障金，明确风险保障金的来源、使用和管理。重点解决一些规模经营主体因经营不善、自然灾害、市场风险等因素无法及时支付租金而损害承包农户的土地流转收益的问题。

土地流转风险保障金由县级财政土地流转风险补助资金和经营业主土地流转保证金组成，具体标准由各地根据实际情况确定。经营业主土地流转保证金上缴县级土地流转服务组织，统一建立专账管理。

为有效防范风险，各地可尝试土地租金提前一年预付制度。

（十七）建立规模经营主体准入机制。县、乡（镇）、村三级土地流转服务组织负责规模经营主体农业经营能力审查。审查的主要内容应包括资质审查和项目审查。资质审查的主要内容有：经营主体的合法性、诚信度、经营能力、资金实力、技术装备等。项目审查的主要内容有：实施项目是否符合国家的法律法规、产业政策、总体规划要求，是否改变农村土地用途，项目的预期效益及经营风险等。要将农业经营主体是否能按时履行流转协议，能否妥善处置与土地流出农户的关系，列入经营主体申报政府扶持农业项目的前置条件。

五、强化农村土地流转服务管理

（十八）明确农村土地承包管理职责。各级农业、林业行政主管部门是农村土地承包工作的主管部门，农村经营管理机构承担土地承包管理的日常工作。各级各有关部门要切实加强农村经营管理队伍建设，充实工作人员，安排经费预算，改善工作条件，增强履行职责能力。各级主管部门和农村经营管理机构应当做好土地承包法律政策宣传、工作人员培训、管理制度办法制定、承包方案审核、承包及流转合同签订指导、承包档案和经营权证管理、承包及流转纠纷调处、情况信息交流等项工作。

（十九）完善农村土地流转服务体系。进一步健全完善已组建的县、乡（镇）两级农村土地流转服务组织，调整充实人员，落实工作经费，全面抓好土地流转的各项管理和服务工作。村一级确定一名土地流转管理员，由村会计兼任。有条件的村设立土地流转服务站，形成县、乡（镇）、村三级土地流转服务组织体系。

县级农村土地流转服务中心开展农村土地流转法律政策宣传咨询、土地供需信息沟通、流转方式、价格和签订合同指导、抵押资产评估、流转纠纷调处等服务。有条件和工作需要的，可以建立土地流转市场或者农村产权交易市场，更大范围地为农村土地流转提供服务。乡镇农村土地流转服务组织具体承办农村土地流转的供求信息登记和沟通，做好指导、管理和各项服务工作。农村土地流转服务机构工作经费由本级财政全额预算，实行窗口服务全免费。

（二十）规范农村土地流转合同。所有农村土地流转都须依法签订农村土地流转合同。双方当事人在协商一致的基础对流转方式、期限、面积、用途、报酬及支付方式、合同期满相关设施处理移交、违约责任等内容作出约定。当事人签订土地流转合同后，应由转出方当事人或村组汇总送乡镇农村土地流转服务机构对转出土地进行确权审核、对土地用途审查后鉴证备案。土地承包经营权存在争议的，先解决争议再进行流转。县、乡（镇）农村土地流转服务机构做好对合同的审查、监督，并对合同进行登记、立卷、归档，实现制度化、规范化管理。

（二十一）创新流转服务方式。依托西宁市农村集体“三资”监管网络体系，搭建土地流转信息化管理平台，建立县、乡（镇）、村三级信息互通的网络平台，设立村级土地流转信息栏，及时发布土地流转供需信息和土地流转指导价格，并定期汇总、分析、监测土地流转情况。

（二十二）探索建立农村土地流转价格指导机制。要加强对土地流转价格的统计、监测和分析，通过农村土地流转信息平台等多种途径和方式，向广大农民提供土地流转价格信息。有条件的区(县)、乡(镇)可根据本地区的区位优势、土地质量、土地产出率等因素，探索开展土地流转价格评估工作，建立健全本地区农村土地流转价格指导机制并实行动态管理。通过公平、合理的价格指导机制，保护土地流转各方利益，引导农村土地承包经营权有序流转。

（二十三）及时处理和化解土地流转纠纷。各地要按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定，疏通和解、调解、仲裁、诉讼等处理纠纷渠道，以当事人协商和解和乡村基层组织调解为主，及时化解土地承包及流转纠纷。县级农村土地承包纠纷仲裁委员会要加强能力建设，按规定程序做好农村土地承包及流转纠纷仲裁工作。

六、切实加强农村土地流转工作的领导

（二十四）切实加强领导。完善农村土地承包管理，保障农村土地规范有序流转，涉及到千家万户，既关系当前，又涉及长远，是一项长期而艰巨的任务。做好这项工作，对于稳定和完善农村基本经营制度、维护农民土地承包权益、减少农村矛盾纠纷、维护农村稳定、发展现代农业具有十分重要的意义。各区(县)要高度重视，加强领导，健全工作机制和责任追究制度，结合本地实际，研究制定具体实施办法，切实把各项工作落到实处。

（二十五）严格明确职责。区(县)政府负责本行政区域内农村土地流转的监管工作，乡(镇)政府负责本地农村土地流转的领导管理工作，各级农业、林业行政主管部门负责依法加强农村土地承包及流转的管理、协调和指导。各级国土资源部门要加强农村流转土地用途监管。市农经部门负责全市农村土地流转的合同管理、业务指导和数据统计分析等工作。区(县)农经部门负责农村土地流转合同文本的制发、人员培训和业务指导，并负责土地承包经营权证书的变更、备案、发放和登记等具体工作；乡(镇) 农村土地流转服务机构负责流转合同备案等具体工作。各级政府要加强农经管理机构和队伍建设，强化农经管理机构工作职能，建立健全职能明确、权责一致的行政管理体制。特别要做好乡镇农经管理队伍建设，按照《中共西宁市委办公厅、西宁市人民政府办公厅关于进一步加强农村集体“三资”监督管理强化部门职责的通知》（宁办发〔2014〕19号）要求，选好配齐乡镇农经管理人员，确保农经工作有人管、有人干、干得好。

（二十六）优化外部环境。要依据本地区土地利用总体规划和农业等相关产业发展规划，结合发展现代农业，进一步加大农业产业结构调整力度，加快发展优质、高效农业和融合性产业。大力推广和应用农业高新技术，提高农业现代化技术装备水平。促进农村二、三产业发展，增加非农就业岗位，广泛开展农民就业教育与培训，提高劳动者素质和就业技能，加快农村劳动力转移就业步伐。通过综合服务配套措施，不断优化和改善农村土地流转的外部环境。

（二十七）及时解决问题。各区县委、政府要加强调查研究和工作指导，对农村土地流转工作中出现的问题，及时予以解决。各级农业、林业行政主管部门和农经部门要全面掌握土地流转动态，做好数据统计、检查指导等基础性工作，不断提高农村土地流转管理和服务工作水平。

（二十八）搞好宣传推广。有关部门和新闻媒体要采取灵活多样的形式，大力宣传有关土地流转的法律法规和各地农村土地流转探索创新的经验以及通过流转土地增收致富的鲜活典型，加强导向性，增强说服力，营造好氛围，促使广大农民从传统的“守土”观念中解放出来，推动农村土地流转持续健康发展。

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