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【2016】青海省政府关于进一步加强土地管理严格节约集约用地的意见（一）

为深入贯彻党中央､国务院和省委､省政府决策部署,全面落实国土资源部《节约集约利用土地规定》､《关于推进土地节约集约利用的指导意见》和《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》精神,切实解决全省土地管理中存在的问题,更好地适应经济发展新常态,经省政府同意,现就加强全省土地管理,严格节约集约用地提出如下意见｡

一､多措并举,落实最严格的耕地保护制度

(一)切实落实耕地保护责任｡各级人民政府是耕地保护的责任主体,“一把手”是第一责任人｡要进一步完善耕地保护责任目标考核办法,将永久基本农田划定和保护､高标准基本农田建设､补充耕地质量等纳入考核内容,健全评价标准,实行耕地数量与质量考核并重｡将耕地保护目标纳入地方经济社会发展和领导干部政绩考核评价指标体系,考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价的参考依据｡推动地方政府严格执行领导干部耕地保护离任审计制度,切实落实地方政府保护耕地的主体责任｡要坚持统筹规划､先补后占､以补定占､占优补优､占水浇地补水浇地的规定,引导项目建设不占或少占耕地,确保耕地面积不减少,质量有提高｡凡不符合耕地占补平衡要求的,不得通过建设项目用地预审;通过预审但耕地占补平衡未落实的,不得受理建设用地报件;在建设用地审查过程中,补充耕地落实情况达不到规定要求的,不得通过审查｡为确保耕地占补平衡制度的有效落实,确保全省耕地总量动态平衡,实行耕地占补平衡指标在全省范围内流转｡各地区验收入库的补充耕地指标的80%由县(市)自行安排使用,20%由省级留成,主要用于由省财政出资征地补偿等费用的国家和省重大建设项目的耕地占补平衡｡鼓励社会力量､民间资本参与耕地占补平衡项目建设,新增耕地验收符合条件的,其指标可以纳入全省耕地占补平衡指标交易平台进行交易｡

(二)严格保护基本农田｡通过土地整治全面落实高标准基本农田建设任务,省国土资源厅要依据土地利用总体规划,每年将国家下达我省的高标准基本农田建设任务分解到各市(州)｡各市(州)要切实加强土地整治项目立项管理,提高项目工程建设质量和项目建后管护,多措并举提高整治土地的质量等级｡严防边整治边撂荒,严禁土地整治后又被非农业建设占用,严禁将耕地等农用地通过人为撂荒､破坏等方式变为未利用地｡一次性开发未确定土地使用权的国有荒山､荒地､荒滩100公顷以上的,由省政府批准｡土地整治项目的立项,由省国土资源厅批准｡基本农田一经划定,实行严格管理､永久保护,任何单位和个人不得擅自占用或改变用途;县级政府要建立和完善基本农田保护负面清单,对符合法定条件和供地政策,确需占用和改变基本农田的,必须经省政府同意并报国务院批准,并及时将同等面积的优质耕地补划为基本农田｡

(三)全面提升耕地质量等级｡建设占用耕地特别是基本农田的耕作层应当予以剥离,用于补充耕地的质量建设,超过合理运距､不宜直接用于补充耕地的,应用于现有耕地的整治｡充分利用农用地分等定级､耕地质量监测与评价､第二次全国土地调查等成果,完善现有和后备耕地质量等级评定,作为修改和调整完善规划､划定永久基本农田､建设用地审批和补充耕地审查的依据｡土地整治补充耕地要先评定等级再验收,没有达到要求的不得验收｡建立建设项目占用耕地占补平衡评价制度,凡建设项目占用耕地的,用地单位必须对占用和补充的耕地进行评价,评价成果通过省国土资源厅验收后,作为建设用地报批的必备要件｡

(四)严格执行土地利用总体规划｡实行城乡建设用地总量控制制度,强化县(市､区､行委)城乡建设用地规模刚性约束,严禁突破土地利用总体规划设立新城区和各类开发区(园区)｡建立土地利用总体规划适时评估修改制度,严格土地利用总体规划调整(修改),县域范围内规划调整原则上每年不得超过两次,规划修改原则上每年不得超过一次｡严格规划管理,维护规划的严肃性和权威性,对不符合土地利用总体规划的一般性项目,原则上不予调整规划｡调整或修改规划的必须按法定程序审批备案｡对省政府批准的交通､水利､能源等基础设施建设项目,需要调整土地利用总体规划的,需用地单位委托相关有资质的机构开展规划调整工作,用地单位凭双方签订的相关协议并承诺在建设用地报批前完成规划调整,方可申请用地预审｡各级政府要高度重视土地利用总体规划的调整完善和编制工作,广泛征求各方面意见,与各项规划充分衔接,合理安排布局产业用地和城乡建设用地规模,进一步增强土地利用总体规划的预见性和前瞻性,为当地经济社会发展留足空间｡各地区应当充分考虑被污染场地的环境风险,合理规划土地用途｡相关规划的建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的建设用地规模｡

(五)实行土地利用年度计划差别化管理｡建设用地年度计划指标以争取国家的无偿指标为主,以开展城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用试点等为辅｡改进国家下达的无偿指标的分配办法,省国土资源厅预留一定数量的指标,主要用于国家以及省上大部分重点项目建设｡其余指标综合考虑各地区经济社会发展､供地率､节约集约用地等因素逐级下达,由各地区采用有保有压的方式使用｡下达各地区的城镇村用地计划指标要优先保障十大特色优势产业､七大循环经济主导产业发展用地等;农牧区人畜饮水及为扩大和改善灌溉面积而实施的各类水利项目用地等;确保城镇保障性住房,重点是棚户区改造等社会民生建设项目用地,对扶贫攻坚地区实行用地计划倾斜;对工业园区和农(牧)民建房用地计划实行单列,农(牧)民建房用地计划不得低于下达计划指标的3%—5%;支持战略性新兴产业以及国家扶持的健康和养老服务业､文化产业､旅游业､生产性服务业发展用地;铁路建设项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标使用国家计划｡凡不符合国家产业政策和供地政策的建设项目,不得安排计划指标;对近五年供地率达不到60%的地区,核减计划指标｡严格执行经营性建设用地指标有偿使用制度,经营性建设项目用地指标要严格按照《青海省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于经营性建设用地指标及城乡建设用地增减挂钩指标有偿使用意见的通知》(青政办〔2014〕140号)规定,通过交易平台有偿取得建设用地指标｡采取“倒逼”机制,促使各地区开展城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用试点工作,解决建设用地指标不足问题｡对各地区建设用地指标仍然不足的,通过建立全省建设用地指标交易平台,采取购买有偿用地指标方式解决｡

(六)优化土地利用空间布局｡按照统筹城乡､合理布局､适度集中的原则,推进人口向城镇集中､居住向社区集中､产业向园区集中｡城市建设应当避免占用优质耕地､基本农田､天然林和公益林,切实保护耕地,最大限度保护湿地和河流､湖泊等自然生态用地｡将经济社会发展规划､城市总体规划､环境保护规划等与土地利用总体规划有机衔接,做到“多规融合”,促进生产､生活､生态用地合理布局｡在规划确定的建设用地范围内,对闲置､低效农村建设用地进行整理复垦和布局调整,通过复垦增加的建设用地流量指标,可调剂到适宜非农建设的区域使用｡加强产业与用地的空间协同,重点保障与区域资源环境和发展条件相适应的主导产业用地,合理布局战略性新兴产业､先进制造业和基础产业用地,引导产业集聚､用地集约｡

(七)进一步完善共同责任机制｡各级国土资源管理部门要在党委领导下,按照政府统一要求,有效履行自身职责,主动服务,不断提高土地管理工作水平｡主动向党委和政府提出加强土地管理的意见和建议;主动加强与发展改革､交通､住房和城乡建设､工商､金融机构､电力和市政公用企业等部门和单位的工作沟通协作;主动完善与法院､检察院､公安部门和纪检监察机关信息共享､联合查案和责任追究等联动机制,为建立健全党委领导､政府负责､部门协同､公众参与､上下联动的工作格局打好基础,创造经验｡

二､加强监管,落实最严格的节约集约用地制度

(八)严格执行建设用地标准｡各地区要严格执行《工业项目建设用地控制指标》､《公路工程项目建设用地指标》､《新建铁路工程项目建设用地指标》等建设用地标准,凡不符合土地使用标准和用地定额指标要求的建设项目,不得办理土地预审､审批､供应等用地手续｡建设项目立项､可行性研究报告(初步设计)､用地预审､供地审批､规划设计和施工等环节,必须严格执行建设用地控制标准｡对尚未颁布土地使用和建设标准的建设项目,要开展项目节地评价,根据国家规定完善相关手续｡鼓励集约高效用地,积极盘活存量建设用地,切实提高土地供应率和土地利用效率,对符合规划依法取得的原划拨土地,可依法办理出让､转让､租赁等有偿使用手续,也可与其他存量土地一并整体开发或由原土地使用权人自行开发｡对现有工业项目在符合规划和不改变用途的前提下提高利用率,及新建工业项目建筑容积率超过规定容积率部分的,不再增收土地价款和城市配套费｡

(九)加强工业用地管理｡各地区新建工业､农产品加工等项目,原则上进入依法批准成立的各类开发区(工业园区､产业聚集区),不得单独选址建设｡积极引导中小企业进入中小企业创业园或多层标准化厂房,原则上不再单独审批用地｡支持各类投资开发主体参与标准化厂房的建设和运营管理｡严格执行全国工业用地出让最低价标准等政策,逐步建立调节工业用地和居住用地合理比价机制,充分发挥价格杠杆作用,促进工业用地节约集约利用｡对于分期建设的开发区及大中型工业项目,国土资源管理部门可以根据规划预留用地范围,按照项目建设进度,实行分期供地,并加强预留用地管理,对当期用地未达到开发建设规模､约定投资强度和建设进度的,不再进行下期供地｡对一般工业项目,采取“租让结合､先租后让､长期租赁”的方式供应土地｡鼓励在法定最高出让年期内以缩短出让年期等方式弹性出让土地,鼓励工业用地长期租赁｡根据产业类型和产业生命周期确定各类用地企业的租期和用地量,引导企业减少占地规模,缩短占地年限,防止工业企业长期大量圈占土地｡探索工业用地退出机制,鼓励通过原项目追加投资､原土地使用权人转产升级､多余土地分割收回或转让､整体退出等方式盘活低效利用的工业用地｡严控被污染场地的土地出让和转让,被污染的场地未经治理修复的,禁止再次进行开发利用｡

(十)扩大有偿方式供地范围｡扩大国有土地市场配置和有偿使用范围,减少非公益性用地划拨,除《划拨用地目录》规定的项目外,其他建设用地要严格实行市场配置,有偿使用｡按照《节约集约利用土地规定》要求,国家机关办公和交通､能源､水利等基础设施(产业)､城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地,也要实行有偿使用｡要认真贯彻落实支持太阳能光伏风能发电等新能源产业项目用地的相关政策,积极支持新能源产业健康平稳有序发展,提高节约集约用地水平｡

(十一)加强土地市场建设｡加强经营性建设用地招标拍卖挂牌出让管理,坚持政府主导､相关部门参加的土地出让集体决策制度,进一步规范土地出让前期工作｡严格落实招标拍卖挂牌制度,规范和完善土地出让合同和划拨决定书,确保土地交易行为“公平､公正､公开”｡凡工业､仓储､旅游､文化､文体娱乐及混合用途宗地面积超过20公顷(含20公顷),以及大城市､中等城市､小城镇住宅用地面积分别超过16公顷､11公顷､6公顷的,招标拍卖挂牌出让公告时间不得少于60日｡

(十二)强化建设用地批后监管｡各地区在供应工业用地时,应当将工业项目投资强度､容积率､建筑系数､绿地率､非生产设施占地比例等控制性指标,纳入土地使用条件;住宅用地供应中应当将最低容积率限制､单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件,写入建设用地使用权出让合同｡强化土地出让合同或划拨决定书管理,严格违约责任追究｡要加强对已批准的建设用地开发利用情况批后监管,进一步建立健全从批准供地到项目竣工验收的共同责任机制,明确相关单位责任｡加强土地利用动态巡查,切实督促土地使用权人按照土地出让合同或划拨决定书内容开发利用土地｡加强土地市场动态监测与监管系统数据维护,将土地利用动态巡查､土地储备管理和预警信息处置等系统管理责任落实到人,实行目标责任考核｡建立健全建设项目竣工验收用地核验制度,对建设项目依法用地､履行土地出让合同或划拨决定书情况进行核验｡对新开工的建设项目,没有国土资源管理部门的核验意见或核验不合格的,不得通过竣工验收｡

(十三)加大闲置土地处置力度｡各级政府要将闲置土地清理处置纳入日常管理工作,建立源头预防､日常监测､及时处置的预警处置工作机制,及时准确掌握已批准建设用地供应情况,采取有效措施,加快供而未用土地的消化利用,从源头上建立土地闲置防范机制｡各地区要根据《闲置土地处置办法》,按照“逐级负责,分类处理,依法处置”的原则,加大闲置土地处置力度,对已形成的各类闲置土地必须依法依规严肃查处,并建立

闲置土地查处档案,实现网上监管｡对因企业原因造成土地闲置两年以上的,依法收回土地使用权;因政府及其部门的原因造成动工开发延期的,采取延长动工开发期限､调整土地用途和规划条件､由政府安排临时使用､协议有偿收回国有建设用地使用权､置换土地等方式予以处置｡县(市)人民政府要建立闲置土地企业信用黑名单制度,凡列入信用黑名单的单位或个人,在其闲置土地处置完毕前,不得接受其新的用地申请,不得为其办理闲置土地的转让､出租､抵押和变更登记,不予认定土地竞买资格｡对超过土地使用合同规定开工时间一年以上未开工且未开工建设用地总面积已超过近五年年均供地量的县(市､区､行委),原则上暂停新增建设用地供应｡

(十四)严格节约集约用地考核评价｡认真做好城市和开发区节约集约利用土地评价工作｡各市(州)要将单位GDP地耗下降率､闲置土地处置率､新增建设用地供地率,纳入县(市､区､行委)目标管理综合考评,加大对各县(市､区､行委)建设用地供地率､定额指标､闲置土地等内容的考核力度,对存在供地率低､土地闲置､违法用地以及建设项目用地达不到规定的投资强度和容积率､超定额供地等严重问题的县(市､区､行委),原则上暂停其农用地转用和土地征收审批｡深入开展国土资源节约集约模范县(市)“创建活动”,将“创建活动”作为推进节约集约用地工作的重要平台｡

三､深化改革,全力维护被征地农牧民权益(十五)切实维护群众利益｡

抓好征地补偿安置,将征地工作纳入关系群众切身利益和长远生计的大局中,按照公开､公正､透明､规范的原则,严格执行法定征地程序,进一步加强对征地过程的监管,确保征地安置补偿费用及时､足额到位,坚决杜绝拖欠､截留､挪用等问题的发生｡抓好涉土信访,进一步健全和完善涉土矛盾纠纷调处､化解机制｡抓好土地整治,切实加大土地整理､高标准基本农田建设､城乡建设用地增减挂钩､工矿废弃地复垦利用等土地整治复垦工作力度,本着结合实际､发挥最大效应的原则,让土地整治实实在在惠及农民｡认真做好土地整理前确权登记,准确掌握项目区内宗地的类型､数量､质量,土地权利人的类型､数量,原有土地的确权登记发证情况等等,确保群众权益不受损失｡

(十六)积极推进农村土地制度改革试点｡按照国土资源部的统一部署,以完善宅基地权益保障和取得方式､探索宅基地有偿使用制度､探索宅基地自愿有偿退出机制､完善宅基地管理制度为内容,开展湟源县农村宅基地制度改革试点｡研究制定集体建设用地使用权价格评估办法,完善乡镇基准地价和最低出让价标准｡对城乡建设用地增减挂钩､工矿废弃地复垦利用､农村土地综合整治优化出来的建设用地指标和耕地占补平衡指标实行有偿使用｡

(十七)严厉打击违法用地行为｡进一步落实《国土资源行政处罚办法》､《国土资源违法行为查处工作规程》,创新执法方式,强化日常巡查,及时发现､制止违法违规行为,将违法违规行为“发现在初始,解决在萌芽”｡加大对典型案件的查处力度,重点查处违法征占耕地､违反国家供地政策项目占地､以“土地流转”和“设施农用地”等名义违法占用农用地进行非农业建设､严重侵害群众权益､严重破坏生态环境的违法用地案件｡对重大､典型案件及时组织查处或挂牌督办,对情节恶劣的案件按照法律法规规定的处罚上限从重处理｡

(十八)加大对违法重点地区的整改查处力度｡将群众举报多､媒体反映多､屡查屡犯的地区作为重点地区,加大监管力度,督促相关地区履行职责,积极整改｡对国土资源管理秩序混乱,造成恶劣影响或者其他严重后果的,通过挂牌督办､公开通报､约谈､问责､扣减新增建设用地指标､暂停农用地转用和土地征收审批等手段,责令限期整改｡

本意见自2016年1月24日起施行,有效期至2020年1月23日｡原《青海省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于促进节约集约用地若干意见的通知》(青政办〔2008〕47号)即行废止｡

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