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【2015】广东省汕头市城乡土地生态利用制度综合改革试点实施方案

一、指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻党的十八大、十八届三中全会精神，深入贯彻国家和省的土地管理方针政策，在省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案和《试点方案》的总体框架下，结合本市实际，突出特色、把握重点、分步实施、稳妥推进，在规划管控、节约集约利用土地、耕地保护、土地综合整治、陆海统筹、农用地综合开发利用等方面探索，严守耕地红线，不断提高国土资源保障能力，促进城乡统筹发展，为我市振兴发展、转型发展、加快发展做出重要贡献。

二、组织工作

市政府成立汕头市城乡土地生态利用制度综合改革试点工作领导小组，在省国土资源厅的指导下，统筹组织推进试点工作，研究并对重大事项进行决策。组长由市政府主要领导担任，副组长由分管国土资源工作的副市长担任，成员由魏淼新同志，市纪委、市委宣传部、市检察院、保税区管委会、高新技术开发区、海湾新区管委会的分管领导，各区县政府以及市“三旧”改造办公室、发展改革局、经济信息化局、教育局、公安局、监察局、财政局、人力资源社会保障局、国土资源局、环境保护局、住房城乡建设局、交通运输局、水务局、农业局、文广新局、卫生计划生育局、审计局、国资委、海洋渔业局、旅游局、法制局、城乡规划局、城市综合管理局、金融工作局、土地储备中心、房产管理局、港口管理局、地税局、公安消防局、汕头海事局、汕头供电局等部门和单位的主要负责人组成。

领导小组办公室设在市国土资源局，负责贯彻落实领导小组关于改革试点工作的各项决策部署，对改革试点工作进行组织、协调、检查、督导、宣传，制订阶段性重点工作计划，督促协调市级相关职能部门有关工作，指导、督办、考核各区县改革试点工作。办公室主任由魏淼新同志兼任，办公室常务副主任由市国土资源局局长兼任。市国土资源局抽调专职人员为办公室工作人员。

各区县也要相应成立领导机构和工作机构。

三、工作任务

（一）严格执行土地利用总体规划。坚持“总量控制、用途管制”，不断优化土地利用结构和布局。严格实施《广东省土地利用总体规划实施管理规定》和《广东省土地利用总体规划修改规定》，在保持规划刚性约束的基础上，充分发挥规划的弹性，保障经济社会用地需求。（牵头单位：市国土资源局；配合单位：市发展改革局、经济信息化局、环境保护局、住房城乡建设局、农业局、海洋渔业局、城乡规划局）

（二）探索“多规融合”。加强全市国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划等的衔接，形成“一张图”管理，建立统一的信息联动平台、协作审批流程和有效的监管体系。在此基础上，进一步融入环保、教育、卫生、水务、海洋、旅游、电力、消防、交通、城市管理等部门的专业规划，构建一个协作、均衡、稳定、和谐的规划管理体系，从源头上消除传统规划各自为政、缺乏衔接的矛盾。（牵头单位：市发展改革局、国土资源局、城乡规划局；配合单位：市环境保护局、教育局、卫生计划生育局、水务局、海洋渔业局、旅游局、港口管理局、汕头供电局、公安消防局、交通运输局、城市管理局、保税区、高新区、海湾新区管委会，各区县政府；试点单位：濠江区政府）

（三）开展土地利用总体规划中期评估修改工作。结合交通基础设施建设、产业园区建设、海湾新区规划建设、华侨经济文化合作试验区建设、中心城区扩容提质等战略部署，在国土资源部和省国土资源厅的统一部署下，开展土地利用总体规划中期评估工作，并根据评估结果决定是否开展规划修改工作。按照以人定地、基本公共服务均等化等原则，在可能的情况下争取国家、省同意调整我市土地利用调控指标，科学调整用地布局，实现人口城镇化与土地城镇化协调发展。（牵头部门：市国土资源局；配合单位：市发展改革局、城乡规划局，各区县政府）

（四）开展功能片区设置方案及功能片区土地利用总体规划编制试点工作。打破行政界线和城乡界线，科学编制功能片区设置方案，依据功能片区设置编制特区区域性、功能片区土地利用总体规划，由市政府审批，报省国土资源厅备案后组织实施。（牵头单位：市发展改革局、国土资源局、城乡规划局；配合单位：市法制局，各区县政府；试点单位：南澳县政府）

（五）完善土地利用年度计划管理。探索实施土地利用计划分配与征地实施率、年度计划指标实施率、土地批而未供和闲置土地盘活利用、“三旧”改造等工作相挂钩的政策，进一步完善土地计划差别化、精细化管理政策。（牵头部门：市国土资源局；配合部门：市“三旧”改造办公室，各区县政府）

（六）全面建立并不断完善耕地保护经济补偿机制。建立耕地保护经济补偿制度体系、工作机制，拓宽补偿资金筹措渠道，由省、市和区县三级财政安排专项资金，对承担基本农田保护任务的村集体经济组织和农户进行经济补贴，并视市、区县财力的情况，逐步提高补偿标准、扩大补偿范围直至所有耕地。（牵头单位：市国土资源局；配合单位：市财政局、农业局，各区县政府）

（七）加快高标准基本农田建设。强化各级政府和相关部门责任，全力推进高标准基本农田建设，“十二五”期间完成23．45万亩高标准基本农田建设任务。高标准基本农田建设中符合《高标准基本农田建设标准》（TD/1033—2012）的田间基础设施纳入基本农田管理。（牵头单位：市国土资源局；配合单位：市财政局、农业局，各区县政府）

（八）加强耕地质量建设。健全耕地质量管理制度，增加耕地质量建设资金投入，完善农业基础设施，保护耕地耕作层，改善耕作条件，保持和培肥地力，提升耕地综合生产能力。（牵头单位：市农业局；配合单位：市财政局、国土资源局，各区县政府）

（九）大力推进土地综合整治工作。编制实施土地整治规划，选择有条件的地区开展农村土地综合整治试点工作。按省的部署，推进零星、分散、低效的基本农田规并整合，经省人民政府同意，可以将县域内经过整治达到基本农田质量要求的连片耕地划入基本农田，将零星分散、低效受污染和灾毁无法复耕的基本农田调出，进一步提高基本农田质量。（牵头单位：市国土资源局；配合单位：市农业局、财政局，各区县政府）

（十）探索都市农业、设施农业、观光农业、休闲农业管理新机制。强化农业观光休闲功能，大力发展现代都市农业。严格管控和科学配套设施农用地，鼓励利用村庄闲置建设用地建设经营性配套设施，在不改变用途的前提下，鼓励各地充分利用农用地生态、景观、休闲等多种功能，发展现代农业旅游。探索土地承包经营权改革，鼓励以联营、作价出资入股等方式参与农业综合开发，促进农业规模经营，切实维护农民的土地权益。（牵头单位：市农业局；配合单位：市发展改革局、财政局、国土资源局、旅游局、城乡规划局，各区县政府；试点单位：澄海区政府、濠江区政府、南澳县政府）

（十一）深入推进“三旧”改造。进一步总结和完善、优化汕头市“三旧”改造配套政策和申报审批流程，稳定改造主体的政策预期，保证市场的公平运作。依托“三旧”改造和土地征收储备，实施政府主导、成片开发模式，解决好改造项目规模小、公共服务设施难以落实的问题，争取在旧建筑密集、改造成本高的旧城镇改造有所突破。积极利用“三旧”改造政策盘活国有企业土地资源。推动“三旧”改造中历史文化资源的保护性开发，加快历史街区的文化产业复兴活化。鼓励“三旧”改造用地发展现代服务业、完善基础配套、提高公共绿地比例，优化城乡生态环境。选择金平区作为旧城镇改造试点，龙湖区作为旧村庄改造试点。（牵头单位：市“三旧”改造办公室；配合单位：市财政局、国土资源局、文广新局、国资委、法制局、城乡规划局、土地储备中心、房产管理局、地税局，各区县政府；试点单位：金平区政府、龙湖区政府）

（十二）加强土地动态巡查和闲置土地处置。以土地市场动态监测与监管网为平台和依托，完善建设项目开工、竣工、土地用途改变、土地闲置、土地开发利用强度为重点的土地利用监管机制，加强土地利用动态巡查。不断完善适合本地区实际情况的闲置土地处置相关政策，促进闲置土地盘活利用。（牵头单位：市国土资源局；配合单位：市法制局、城乡规划局、住房城乡建设局，各区县政府）

（十三）进一步规范集体建设用地使用权流转。按照“同地同权”的原则构建统一、开放、有序的集体土地交易市场体系和融资体系。落实各项税收优惠政策，减轻农村集体土地流转成本。（牵头单位：市国土资源局；配合单位：市发展改革局、财政局、法制局、金融工作局、地税局，各区县政府）

（十四）探索建立土地生态补偿制度。选择金平区为试点，对涉及对环境有一定影响的征地项目，按一定标准，给予受影响的人群以附带的经济补偿，减少征地项目的社会风险，维护社会稳定。（牵头单位：市财政局；配合单位：市环境保护局、国土资源局、法制局；试点单位：金平区政府）

（十五）完善农村宅基地管理。全面开展村庄建设规划修编，加强村庄建设规划管理。完善农村宅基地分配政策，严格宅基地申请条件，规范农村宅基地申请报批程序。选择濠江区、潮阳区作为开展农村宅基地分配改革试点，在尊重农民意愿的基础上，探索试行统一规划、统一建设、统一分配的农民公寓住宅。积极推动旧村庄、空心村改造，改善村容村貌，促进农村整体环境不断优化。（牵头单位：市国土资源局；配合单位：市“三旧”改造办公室、住房城乡建设局、城乡规划局、房产管理局；试点单位：濠江区政府、潮阳区政府）

（十六）探索建立土地增值收益分配机制。修订完善《汕头经济特区征地补偿规定》，合理提高征地补偿标准，探索新形势下多元化征地补偿安置方式，建立土地征收过程政府、企业、基层镇村、农民的利益共享机制。选择潮阳、潮南区为试点单位，开展土地征收增值收益分配方面的探索。由潮阳、潮南区政府分别制定操作办法后组织实施，并报市政府备案。（牵头单位：市国土资源局；配合单位：市财政局、法制局、地税局；试点单位：潮阳区政府、潮南区政府）

（十七）探索建立工业旅游用地弹性年期出让和租让结合供地制度。开展调查研究，根据不同的产业类型、生命周期等因素，探索工业、旅游产业用地弹性年期出让、租赁制、先租后让、租让结合等政策措施，最大限度发挥土地价值，降低企业初始用地成本。（牵头单位：市国土资源局；配合单位：市发展改革局、经济信息化局、财政局、旅游局、法制局；试点单位：龙湖区政府、南澳县政府）

（十八）探索国有建设用地使用权期限届满续期政策规定。结合特区原部分土地使用权出让年限较短、即将到期的实际，同时配合土地弹性年期出让工作，探索土地使用期届满后续期补缴土地出让金、低效用地退出等操作办法。（牵头单位：市国土资源局；配合单位：市财政局、法制局，龙湖区政府）

（十九）探索陆海空间生态统筹开发模式。在坚持生态保护优先的前提下，充分发挥特区海岸线长、沿海滩涂多的优势，依据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划，科学围海造地，拓展建设用地空间，减少对农用地特别是耕地和基本农田的占用。将围填海与河口综合整治修复结合起来，促进生态环境综合整治修复。（牵头单位：市海洋渔业局；配合单位：市发展改革局、财政局、国土资源局、环境保护局、水务局、城乡规划局、汕头海事局，有关区县政府）

（二十）探索建立用海与用地管理相衔接机制。编制区域用海规划，围填海项目经依法批准后，先行围垦造地，再凭海域使用证及相关证明材料办理项目建设用地供应、报建和土地登记等手续。由市政府编制具体操作程序报省政府备案后组织实施。（牵头单位：市国土资源局、海洋渔业局；配合单位：市发展改革局、财政局、环境保护局、住房城乡建设局、法制局、城乡规划局、汕头海事局）

（二十一）探索海岛保护开发利用新模式。高起点、高标准建设南澳省级海洋综合开发试验县。拓展对台贸易用地空间，增加吸引台商前来投资的筹码，将南澳建设成海峡西岸经济区的试验区。探索开展海域使用权抵押贷款业务和无居民岛使用权的申请审批或招投标新模式。探索建立无居民海岛使用权和海上构筑物产权登记制度。由市政府编制具体操作程序报省政府备案后组织实施。（牵头单位：市海洋渔业局，配合单位：市发展改革局、国土资源局、法制局、城乡规划局、房产管理局、汕头海事局；试点单位：南澳县政府）

（二十二）深入开展国土资源节约集约模范县（市）创建活动。按照国土资源部和省国土资源厅的部署，深入开展国土资源节约集约模范县（市）创建工作，2015年全市各区县均要求达标，在此基础上力争4—5个区县被国家、省评为国土资源节约集约模范县（市）的称号。（牵头单位：市国土资源局；配合单位：各区县政府）

（二十三）健全国土管理新格局。深入开展国土资源管理工作新格局试点工作，探索构建新格局的组织形式、工作路径、具体内容和配套制度，不断健全“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的国土资源管理工作新格局。（牵头单位：市国土资源局；配合单位：市发展改革局、人力社会保障局，各区县政府）

四、保障措施

（一）加强联系沟通工作。在推进工作的过程中，碰到重大、疑难问题，市领导小组及其办公室要主动与省国土资源厅联系，加强沟通工作，并及时总结和定期汇报试点工作进展情况、主要工作措施和重点工作安排。

（二）建立定期例会制度。市领导小组每季度一次召开成员会议，听取各成员单位的工作汇报，研究协调解决具体问题，做出决策部署。各成员单位要各司其职、各负其责，按照工作计划和任务要求推进落实。

（三）借力专业咨询服务。在试点工作中碰到的重大、复杂的政策问题，可以借助外脑，向专业机构购买专项咨询服务，提高试点工作水平。

（四）发挥特区立法优势。既要勇于先行先试、在实践中大胆突破传统土地管理制度，又要及时把试点中积累的经验做法上升到制度层面，推动土地资源利用管理规范运作，确保试点工作健康有序推进。对属汕头经济特区立法权限的试点内容，建议按照立法程序立法，上升为地方性法规加以明确和规范。

（五）保障人员工作经费。土地生态利用制度综合改革试点工作经费纳入市财政和各区县财政年度预算，专项列支、专款专用，确保试点工作顺利推进。

（六）开展宣传发动工作。举办不同层面的研讨、培训和宣传活动，全方位加强政策解读和宣传发动工作，营造良好的社会氛围。

（七）强化跟踪评估监管。在开展试点工作中，要及时开展评估论证，及时总结经验，不断改进完善和提高。要强化考核评价制度，完善试点工作的定期评估机制和考核评价体系，积极探索成效评估与奖励的办法，加强社会各界监督。按照《试点方案》的要求，每年11月底前市直各有关单位和各区县政府要对实施进展和成效进行总结并报市领导小组办公室（迳送市国土资源局），由市领导小组办公室汇总后报省政府和省国土资源厅，国土资源部和省政府将于2017年进行中期评估，于2020年进行全面评估，确保试点工作取得预期成效。

土流网小编个人认为，汕头市是典型的人多地少地区，土地面积不大，但人口非常多，土地开发强度达到了27.3%，可供城市发展的土地有限，可以发挥资金雄厚、技术发达的优势，采取“上天“和“下海“的方式，扩展生存空间。

同时，《方案》中提出了创新特区土地规划管理体系、完善耕地保护激励机制、推进土地综合整治、深化围海造地试点、开展多功能农业试点等6个方面的主要内容。