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2019年9月9日，福建省厦门市人民政府发布了《关于加强农村村民住宅建设管理的意见》（厦府〔2019〕267号），要求强化村庄规划引领，按照“先规划、后审批、再建设”的原则，审批农村村民住宅，并且分区管控农村村民住宅建设。本意见自发布之日起施行，有效期5年。政策原文内容如下：

关于加强农村村民住宅建设管理的意见

为贯彻落实乡村振兴战略，进一步加强全市农村村民住宅建设管理，保障农民合法权益，促进村庄建设发展与城市化有机融合，打造具有地域特色、生态宜居的现代化美丽乡村，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等有关规定，制定本意见。

一、农村村民住宅建设管理原则

（一）规划管控原则

农村村民住宅建设审批必须以国土空间总体规划、村庄空间布局规划和村庄建设规划为依据，按照“先规划、后审批、再建设”的原则审批农村村民住宅，对确需选址位于国土空间总体规划或村庄建设规划确定的建设用地范围外的农村村民住宅用地，应组织论证，依法申请规划调整。要强化村庄规划引领，统筹村庄规划管理，加强村庄风貌管控，引领形成地方特色。村庄规划审查要重点审查村庄建筑风貌、村庄管控边界。

（二）节约集约原则

农村村民住宅建设应符合节约集约、合理利用土地的要求，优先利用旧宅基地、空闲地和未利用地，从严控制占用耕地，禁止占用永久基本农田。鼓励有条件的地区逐步推广公寓式村民住宅小区、集中联建住宅等统建模式。各区要创造条件通过保障性住房、提前安置等方式解决农村村民住宅合理需求。

（三）分类审批原则

农村村民住宅建设实行区域分类管控制度，市资源规划局编制《村庄空间布局规划》，合理划定农村村民住宅禁建、限建和适建村庄。在不同管控区域实行差别化管理制度，以公寓式村民住宅小区、保障性住房、提前安置、集中联建住宅、独立建房、翻改建等多种方式解决农村村民住房需求。

（四）公平公正原则

各区要建立村民住房评分轮候制度，由镇政府（街道办）引导，成立村民评分轮候小组，对各村（居）的住房困难问题进行专项调查摸底，根据村民住房情况，优先照顾贫困户、残疾人等人员需求，进行综合评分，并按评分结果轮候安排宅基地或村民公寓。对因遭受各种重大变故、家庭经济困难，申请住房救助的家庭，由各区政府加大补助力度，优先安排解决。

（五）安全第一原则

农村村民住宅建设选址应符合生态保护红线和水土保持、地质灾害防治等要求，不得涉及一级水源保护区、一级二级保护林地及沿海防护林基干林带、自然保护区等环境敏感区，应避开地质复杂、地基承载力差、地势低洼不易排涝以及易受风口、滑坡、雷电和洪水侵袭等自然灾害影响的地段。

二、强化协同管理，明确职责分工

区政府负责本行政区域农村村民住宅建设管理工作，督促解决农村村民建房各类问题，切实加强农村村民建房管理工作；负责农村村庄规划审批、农村村民住宅建设用地审批；负责对各镇政府（街道办）、村（居）委会住宅建设管理相关部门的监督管理。区政府要针对部分农村村民的住房困难问题，采取有效措施，切实发挥镇政府（街道办）、村（居）委会在解决农村村民住房困难问题上的主导作用；区政府要建立健全农村村民住宅建设审批共同监督管理制度，可根据本区实际情况出台实施细则，明确农村村民住宅报批程序及流程。

镇政府（街道办）负责本行政区域内村庄规划编制及农村村民建房申请的审核、报批；负责履行市资源规划局委托的新建、扩建和翻改建农村村民住宅《乡村建设规划许可证》发放等相关工作；负责宅基地调查摸底、建立宅基地档案；负责农村宅基地批后监管工作，对未按批准文书建设的，应责令整改纠正，属非法占地、违法建房的应依法严肃查处；负责建立挂村领导和工作人员、村两委干部农房建设安全巡查制度，做到“四到场”，发现问题及时告知农户，对存在违反农房质量安全强制性技术规范的予以劝导或制止；负责宅基地纠纷调处及其他日常监督管理等工作。

村（居）委会履行巡查、报告、劝阻责任，发挥村庄建设协管员作用，安全问题及时发现、及时劝阻、及时上报，将农村村民建房安全质量纳入村庄治理范围。村（居）委会通过制定村规民约、成立农村村民建房理事会等方式，强化村庄治理。

市资源规划局负责国土空间规划管理、指导村庄建设规划审查、农转用审查报批、农村村民住宅用地管理、农村村民住宅不动产登记等工作，制定《乡村建设规划许可证》核发细则，指导各区开展审批工作。市建设局负责组织编制村镇住宅建设通用图则、指导住宅建设单体设计和推广等工作，开展村镇建设业务骨干和农村建筑工匠培训。市住房局负责农村村民申请家庭保障性住房（本《意见》指保障性租赁房和保障性商品房）申请资格审核和配租、配售管理。市、区文旅局负责指导属于文物类农村村民住宅保护和管理。市执法局和区城管局负责依法查处非法占地违法建房行为。

各职能部门、区政府、镇政府（街道办）、村（居）委会各司其职、形成合力，强化农村村民住宅建设管理，建立健全疏堵结合机制。对农村住宅建设管控不力造成新增“两违”，将按照《厦门市治理新增两违责任追究暂行办法》（厦委办发〔2018〕７号）予以问责。

三、分区管控农村村民住宅建设

依据《厦门市村庄空间布局规划》划定的农村村民住宅禁建、限建、适建村庄，实行区域分类管控、分类审批。各区政府应定期对村庄空间布局规划实施进行评估，并适时提出调整禁建区、限建区、适建区范围的意见和建议，提交市政府研究。

（一）禁建区

禁建区指依据《厦门市村庄空间布局规划》划入禁建的村庄范围。

禁建区内不再审批新建农村村民住宅。禁建区内经鉴定属于D级危房，对列入近期拆迁计划的，或位于国家级风景名胜区内的虽未列入近期拆迁计划但属于权属清晰的，实行提前安置；未列入近期拆迁计划且权属清晰的，对除了国家级风景名胜区以外的其他区域可实行翻改建，由区政府严格限定翻改建条件和程序。需整村搬迁的，按照搬迁改造规划实施安置。禁建区内符合“一户一宅”的，由区政府通过提前安置或保障性住房等方式合理解决村民住房需求。

对于禁建区内D级危房，确无安置房源或依本《意见》无法解决其住房困难等特殊情况的，由区政府常务会研究，通过“一事一议”的方式解决村民合理的住房需求。

（二）限建区

限建区指依据《厦门市村庄空间布局规划》划入限建的村庄范围。

限建区内不再审批新增建设用地用于农村村民住宅建设，允许利用旧宅基地翻改建和盘活利用存量土地，或通过建设公寓式村民住宅小区保障村民住房需求。无房户、住房困难户若符合保障性住房申请条件的，可通过申请保障性住房等方式解决住房需求。

（三）适建区

适建区指《厦门市村庄空间布局规划》中除禁建和限建以外的其它区域。

适建区内可申请新建农村村民住宅和旧房翻改建。适建区内利用村庄内部旧宅基地、零星空闲地新建农村村民住宅，以及受地形等特殊因素制约的山区村庄可以申请村民独立建房；新增成片农村村民住宅实行“统一规划、统一配套、统一分配”方式集中联合建设；城镇化水平较高、宅基地供需矛盾突出的村庄，鼓励集中建设公寓式村民住宅小区，增加村民住宅有效供给；符合保障性住房申请条件的村民可根据个人意愿申请保障性住房。

四、农村村民住房需求保障方式

（一）公寓式村民住宅小区

限建区、适建区内城镇化水平较高、宅基地供需矛盾较为突出的镇政府（街道办）或村（居）委会牵头组织集中村民承包地，组织村民使用集体土地按照“统一规划、统一建设、统一分配、统一管理”的方式建造中高层村民住宅小区，也可委托企业代为收地、代理建设。对于承包地被集中的村民，村（居）委会应按征地补偿标准给予补偿。

区政府应主动解决建设过程中的问题，协调各职能部门依法办理项目备案手续、核发《乡村建设规划许可证》、办理农用地转用和供地手续、负责工程质量安全监管工作，应协调金融机构通过抵押融资的方式解决困难村民的资金问题。

公寓式村民住宅小区建设原则上由区政府承担建设单位管理费、设计费、工程建设监理费等二类工程建设费用，由村（居）委会承担养老服务站、文化活动室、卫生所等社区配套用房建设费用，由村民自行承担主体工程、室外工程、设备工程等建安工程费用。

公寓式村民住宅的分配参照宅基地审批方式，根据实际的户型及面积统一组合分配，每个家庭户合计享受建筑面积不超过270平方米。村（居）委会、镇政府（街道办）、建设、资源规划部门按职能审核，公安机关协助做好户籍管理，资源规划部门做好不动产登记。

（二）保障性住房

按照厦门市保障性住房的有关规定，符合申请条件的农村村民可以申请保障性租赁房或保障性商品房。享受保障性住房的村民不得再申请宅基地，但仍享有其他农村集体经济组织成员的权利。

1.保障性租赁房

申请保障性租赁房的农村村民应同时符合以下基本条件：

（1）申请家庭成员中至少有2人具有本市户籍，且其中1人应当在申请之日前取得本市户籍满3年。

（2）申请家庭成员在本市无住房或者申请家庭的人均住房建筑面积符合规定的住房困难标准。

（3）经宅基地主管部门认定符合宅基地申请条件的。

（4）申请家庭在申请之日前3个自然年度家庭收入的平均值和上一自然年度家庭收入均符合规定的标准。

（5）申请家庭资产符合规定的标准。

申请之日前已被民政部门确认为最低生活保障家庭、分散供养的特困人员，且符合前款1-3项规定条件的，可以申请保障性租赁房。

2.保障性商品房

申请保障性商品房的农村村民家庭应当在本市无住房且同时符合以下基本条件：

（1）申请家庭成员至少有2人取得本市户籍，且至少有1人取得本市户籍满3年。单身农村村民年满35周岁且取得本市户籍满3年，可以以个人名义申请购买保障性商品房。

（2）经宅基地主管部门认定符合宅基地申请条件的。

（三）提前安置

为解决村（居）民住房困难问题，各区可根据本区实际在禁建区、限建区实行提前安置。

经批准提前安置的申请户应自行拆除危房并将原不动产权证书交由资源规划部门注销，宅基地交由镇政府（街道办）收回，所收回土地可用于临时绿化美化或临时公共设施建设，由村（居）委会代镇政府（街道办）统一管理。提前安置房参照拆迁安置房产权性质及模式办理不动产登记，所在自然村完成整村征地拆迁或取得房源8年后方可上市交易。已享受提前安置政策的村民不再列入拆迁安置范围，不得再申请宅基地，但可以继续享有其他农村集体经济组织成员的权利。提前安置细则由各区政府自行制定。

（四）集中联建住宅

为提高土地节约集约利用水平，避免村民建房见缝插针、杂乱无章的情况，适建区内新增集中成片农村住宅，由镇政府（街道办）或村（居）委会组织村民使用集体土地，按照“统一规划、统一配套、统一分配”的模式集中联合建设住宅。

镇政府（街道办）或村（居）委会应每年依据村庄建设规划和村民住房需求，在村庄规划区内选取拟建设地块，组织集中村民承包地，按适度实用的原则做好场地平整、给排水、供电、道路等基础配套工程后，以有偿使用方式统一安排宅基地，统一建设风格。对于承包地被村（居）委会集中使用的村民，村（居）委会应按征地补偿标准给予补偿。基础配套工程可按村级工程的相关要求组织实施。

（五）独立建房、翻改建

独立建房、翻改建指按照传统模式利用宅基地独栋独户建设农村村民住宅。

村民新申请宅基地的，必须符合“一户一宅”等申请条件。新建村民住宅的宅基地面积应控制在90平方米以内，层数控制在3层以内，建筑面积控制在270平方米以内；对因宅基地面积受限，新批宅基地面积小于80平方米的，层数控制在4层以内，建筑面积控制在300平方米以内；对家庭人口超过6人、人均建筑面积不足50平方米、无法取得新增宅基地的家庭，在承诺分户后不再申请新增宅基地、且符合村庄规划的前提下，允许其分户后可利用旧宅基地拼户翻改建成单元式住宅，宅基地面积应控制在100平方米以内，层数控制在4层以内，分户后每户住宅建筑面积控制在200平方米以内，人均建筑面积控制在50平方米以内。村民建房应当委托有资质的设计单位或者具备注册执业资格的设计人员设计，或者选用省、市、区建设主管部门编印的村镇住宅建设通用图集。

新建农村村民住宅应当符合本市相关规划要求，包括：1.设置坡屋顶，坡屋顶投影面积不少于建筑占地面积的70%；坡屋顶起坡点不得高于顶层屋面0.5米，坡屋顶高度不得高于2.2米。坡屋顶不计入建筑层数、不计算建筑面积。2.建筑外立面应同步装修，不能为裸房，因经济受限的应采用涂料、水泥砂浆等进行基本装修，建筑风格样式应体现地方特色。3.底层允许建设架空层作为停车位或其他使用空间，层高不得高于2.2米，不计入建筑层数、不计算建筑面积。严禁以任何方式变相增加层高。对批建3层的农村住宅总高度应控制在14米以内（按坡屋顶最高点位置，下同），未设置架空层的，总高度应控制在11.8米以内。对批建4层的农村住宅，总高度应控制在17米以内，未设置架空层的，总高度应控制在14.8米以内。

五、完善旧宅基地的收回与处置

（一）宅基地退出方式

1.无偿退出。申请公寓式村民住宅和异地新建的住房困难户或危房户，必须无偿退出旧宅基地，原不动产权证书应交由资源规划部门收回注销。

2.有偿退出。鼓励农村村民本着自愿原则退出旧宅基地，按照市场评估价由区政府给予适当补偿。

3.有偿转让。允许村民在满足自身住房需求的前提下，将原宅基地使用权，有偿转让给本集体经济组织的其他有宅基地申请资格的村民，转让后不得再申请宅基地和保障性住房。

鼓励依法通过流转、征收等方式取得属于文物建筑的农民房屋及其宅基地使用权。

（二）旧宅基地使用

在生态保护红线范围内退出的旧宅基地应恢复为生态用地，由村集体统一管理。已发布房屋征收公告（或拆迁公告）的用地范围内退出的旧宅基地应纳入项目管理。

限建区、适建区内退出的旧宅基地可用于农村公共配套设施建设、临时绿化等。

在符合规划的前提下，鼓励村（居）委会整合退出的宅基地有偿提供给村民用于村民住宅建设。岛外的休闲农业示范点，鼓励农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，按照规划要求和用地标准，改造建设民宿体验、餐饮服务、养老、农产品展销等休闲农业和乡村旅游服务设施，以及公共配套服务设施。

镇政府（街道办）应组织各村（居）委会做好旧宅基地收回工作。拆除旧建筑物的补偿问题由各村（居）根据实际情况，按照“一村一案”的方式制定方案，报镇政府（街道办）审批后执行。

六、强化保障措施，促进政策落实

（一）做好资金保障

村级财政比较困难的村（居），因集中村民承包地、场地平整、给排水、电、道路等基础配套工程建设需要，可向镇政府（街道办）申请垫付周转资金。周转资金由区财政根据试点项目需要安排给镇政府（街道办），区财政也可向市财政申请借款，由区财政统借统还；全面推行后所需资金另行安排。对村级财政困难或推进效果好的村（居），市、区政府可给予适当补助或奖励。

（二）建立信息共享机制

由区政府负责，各镇政府（街道办）配合，依托农村村民住宅建设审批管理信息系统，建立审批信息共享机制，实现村民住宅建设申请审批情况、申请保障性住房情况、享受货币安置补偿等信息共享，确保农村村民住房需求保障准确到位。

（三）加强宣传引导

各有关部门要加强督导调研，及时协调解决出现的问题。各区、镇政府（街道办）要充分利用报纸、网络、电视等媒体，引导广大群众积极参与，积极发挥其主体作用，形成全社会支持配合的良好氛围。

（四）严格监督检查

各级政府和相关部门应严格按职责要求和规定时限落实审查责任，对弄虚作假、失职渎职或推诿扯皮的，将依法追究责任。对不认真履行审查和报批职责的村（居）委会，由区、镇政府责令限期整改。各级政府和相关部门应按照土地管理共同责任机制要求，形成执法监管合力，共同遏制非法占地违法建房行为，切实保护农民和集体的合法权益。

（五）强化安全质量管理

农村村民住宅建设一定规模以上（4层及4层以上或者集中统建的），应由具备相应资质的施工企业承接施工，对集中统建的农村住房项目应依法办理相关建设手续，其质量安全管理由区建设主管部门负责纳入工程质量安全监督体系；一定规模以下的可由建房村民自行选择农村建筑工匠或具备相应资质的施工企业承接施工，其质量安全管理由镇政府（街道办）负责。农村住宅施工质量和安全由建房村民和参与建设各方共同负责。参与农房建设的勘察、设计、施工、监理单位和建筑工匠依法对工程质量和施工安全承担相应法律责任。建房村民委托建筑工匠进行建房的，必须签订建房合同，明确质量安全责任、质量保证期限和双方的权利义务。建立工伤保险制度，推行购买工伤保险。

本意见自发布之日起施行，有效期5年。