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四川内江市市中区作为全国土地承包经营权退出试点之一，坚持“农民自愿、风险可控、权益保障、土地利用”的原则，在土地规模化退出和补偿金市场化上大胆探索，初步形成了退地换现金、换股份、换社保的“三换模式”，实现了农村土地资源集约高效利用，促进了农民持续增收和集体经济发展壮大。

2015年，四川省内江市市中区作为全国第二批农村改革试验区，一项探索低调推进：龙门镇龙门村52户农户长期退出（至第二轮承包期限即2029年）55亩土地承包经营权，1户永久退出5.38亩土地承包经营权，标志着农村承包地有偿退出试点破冰。截至目前，市中区探索并初步形成了退地换现金、换股份、换社保的“三换”模式，已有1000余户农户自愿有偿退出承包地6000余亩。

农民与土地的关系问题是中国农村改革的主线。市中区作为全国农村改革试验区所开展的农村土地承包经营权退出试点，或将为处理这一关系提供新的思路和选择。在这场退地改革中，哪些人退地了，如何实现平稳有序退地，退地过程中遇到了哪些问题和挑战？

1.城镇化与农业现代化问题交织农村人地关系亟待重构

内江市市中区有农业人口30.25万人，人均耕地面积仅0.61亩，其中丘陵占93.16%，区域内地块细碎、分散。随着城镇化进程的加快，大量劳动力进城，导致土地撂荒现象严重。据统计，市中区外出务工劳动力10.83万人，其中常年外出务工10.05万人，占总劳动力的55.31%，留在农村进行农业生产的基本是妇女、儿童、老人，农村劳动力严重不足，土地撂荒率较高，部分村撂荒率甚至达到50%以上。

陈林是市中区龙门镇九龙村村民中的佼佼者。上世纪90年代初，他便进城闯荡，一步一个脚印在城市中扎下根来，如今已经在成都城区购置了多套房产。几年前，陈林把年迈的父母亲接到了城里享清福，老家的地也就撂荒了。

像陈林一样“离农不离地”、“离农不弃地”、“弃耕不流转”的现象在市中区十分典型。对于陈林们来说，土地已经不再作为必要的生产资料，而仅是一种财产表现形式。

“允许部分长期离农的农民将对土地的承包权利转变为货币、股权等流动性更强的财产形式，将有利于增强农民市民化的稳定性，同时，通过农民退出承包权，简化了农村土地产权关系，将减少土地配置中的交易费用，并使新型经营主体形成稳定的投资预期，从而加快农业经营方式的转变。”四川省社会科学院农村问题专家、博士生导师郭晓鸣表示，农村土地承包权有偿退出是在新型城镇化和农业现代化两大现实问题夹击下，重构农村人地关系的一种尝试。

由于大量农民进城务工，市中区农户家庭工资性收入占比不断超越经营性收入，土地对于农民的就业和收入功能也随之减弱，使部分农民具备退出承包经营权的意愿，为试点在市中区推进提供了前提条件。

根据四川省社会科学院课题组对内江市中区210户农户的问卷调查结果看，有三类农户家庭退出土地承包经营权意愿强烈：一是已将土地流转出去的农户；二是已在城镇拥有住房的农户；三是已购买城镇企业职工养老保险的农户。

2.超6000亩土地承包权退出退地换股份接受程度最高

根据“退用结合”的总体思路，针对不同农民对土地承包经营权退出的实际需求，市中区逐步探索出土地承包经营权退出的多样化模式，具体来看可总结为“三换模式”：

“退出换现金”。这一模式主要针对在城镇落户，在城镇有稳定就业、固定住房，有社会保障，不依赖土地为生的农户。2015年11月，陈林在土地承包经营权有偿退出协议上签下了名字。自此，陈家把村里那片被撂荒多年的5亩承包地退还给了集体。在陈林之后，龙门村11组的52户村民也将土地承包经营权退回了村集体。与前者永久退出不同的是，他们的退出时间以第二轮承包期限（即2029年）为界，被称作长期退出。因为保留了退地农户再次获得承包经营权的机会，解除了部分有退出条件但不愿完全放弃农村土地权利的农民的顾虑，“长期退出”方式显著增强了农户的退出意愿。

钱从哪里来，是“退出换现金”模式下的主要难题。按照多次协商定下的补偿标准，龙门村共需兑付土地承包经营权退出补偿资金80余万元。“村集体无力支付，这笔钱大部分来自区里财政的改革专项经费，以筹借的形式支付给龙门村。”龙门村支书罗家元表示。

“退出换股份”。这一模式针对常年在外务工经商，农业收入占家庭收入比例较小、对农业生产依赖度较低的农户。农民将土地承包经营权退回给村集体，采用“确股不确地”的方式，参与保底分红和二次分红，实现其土地收益的分享，退出时限以承包权人与村集体经济组织协商时限为准。该模式既解决了退出补偿金市场化问题，又解决了退出土地规模化经营问题。“退出换股份”模式中农民不仅仍然以股份形式拥有其土地，还保留了农户征地拆迁收益权及集体经营失败后土地返租权，同时能够从土地收益中得到分红股金，是当前市中区农民最为接受的一种退地模式。

2016年，在永安镇大庄村、七里冲村251户共退出土地356亩，村集体经济组织将退回土地通过集中整理后，流转给农业发展公司建设川南大草原农旅休闲项目，退地农户每户每年保底分红预计在1700元左右，比原来独户经营提高300元以上。2017年，永安镇尚腾新村486户退出土地1228亩，用于川南大草原农旅休闲项目；在靖民镇双塘村232户退出土地442亩，用于德树国家生态农业公园项目建设；在凌家镇高洞村358户退出土地856亩，用于旮旯沟乡村旅游项目建设。2018年，黄鹤湖4A级景区周边退出3000亩土地用于发展万亩柑橘产业。

“退出换保障”。这一模式针对因病因残因老失去劳动力，并自愿永久退地参加退地养老保险的建档立卡贫困户。参保人员退出土地按每人每份2万元补偿，用于参加退地养老保险，区政府为每位参保人员个人账户补助5000元；多退出的承包地按每份1万元的标准给予一次性现金补偿。

永安镇下元村的李永芳老两口因为参加了退地养老保险，每个月能领360元。像李永芳一样参与土地退出换社保的下元村有12户23人，共计永久退出38亩地。

郭晓鸣认为，该模式作为解决基本丧失劳动力的贫困户生活保障问题，具有一定创新性。在相当长时期内，兼具生产资料及社会保障双重价值于一身的土地，仍将是大部分农民维持生存的基石，是“保险田”和非农就业的退路。对于失去劳动能力的贫困户而言，因其无力耕种，土地承担的福利保障功能已经大大高于其生产功能。“土地换保障”模式将土地隐含的保障功能“外在化”，给予失去劳动力的贫困农户最基本的生活保障，使其隐含的福利保障功能显现出来，是一项切实可行的改革举措。

3.试点经验意义重大专家提醒多项潜在风险需警惕

通过设立完善的退出流程，内江市中区使有意愿退出土地的农户能够按照公开、透明的程序顺畅地实现土地退出。此外，其将土地承包经营权退出改革试验任务与农村产业转型升级和集体经济股份制等改革任务相互关联，同步推进相关改革进程，为土地退出后重新进行配置和利用提供条件，也最大程度地发挥土地退出改革对其他领域改革的带动作用。当退出条件进一步成熟时，农民退出土地的需求将持续增加，市中区的经验将为更大规模的退出提供必要的实践经验。

不过，郭晓鸣提醒农村土地承包经营权退出的多项潜在风险值得警惕：

土地承包经营权退出的法律风险。在《土地承包法》等顶层法律尚未修订和明确允许的条件下，农村土地承包经营权退出将面临以下法律风险和问题：一是因退地合同法律效力不足导致的退出主体违约风险。目前尚无相关法律明确承认农民与集体之间有偿退出土地合同的合法性，一旦退地农民要求重新获得土地承包权，未获得法律支持的合同将无法为集体经济组织提供支持；二是因退地农民权利边界不清导致的退出不稳定问题。在承包经营权退出改革中，保留了农民的集体成员权利，但法律规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”，那么到第三轮土地承包期开始时，已退地的农民是否仍有权利重新要求获得承包权、应该以何种方式获得承包权等问题法律上仍未有明确的规定；三是因集体经济组织权利受限导致的退出土地处置困境。目前部分集体组织成员未获得承包权，那么当其他集体成员退出土地承包权后，无地成员要求重新分配的问题如何解决？这一问题迫切需要法律层面给予明确，否则将给土地承包经营权退出改革造成阻碍和风险。

土地承包经营权退出的供求错位风险。从土地退出的实践看，农户愿意退出的土地往往区位条件、基础设施、肥力等较差，并且目前退出的土地较为零散，难以形成规模，而新型经营主体需要条件较好且具有一定规模的土地，二者在空间上存在错位，造成了退出的土地业主不愿经营，业主需要的土地农户不愿退出的矛盾。因此，土地退出与产业发展需求间错位的矛盾将长期存在，需要各地在实践中探索多种创新路径进行破解。

土地承包经营权退出的潜在社会风险。土地承包经营权退出后，大部分退地农民将转入非农就业领域，并失去依托于农村土地之上的就业和生活保障。因此，在社会保障制度尚未完善的条件下，一旦城市就业困难，部分退出土地的农民将可能重返农村。返回农村的退地农民缺少基本生产资料，在无稳定生活保障的情况下可能会冲击农村社会稳定，造成乡村社会治理困难。

另外， 现在一些地方正在实验土地承包权永久性的退出，但给予一定的经济补偿。这样会使得农民失去了赖以生存和解决温饱的重要的土地。也可以说是鼓励农民，从土地上解放出来，加入到城市的大军行列，改变以前的日出而耕，日落而息的生活。到底一亩地能补多少钱？农民可以永久性的退出，退出到底值不值得？其实真要看一亩地补偿多少钱了，就目前每亩地退出应该在5.8万元左右。这也是国家的基本的，征用土地的赔偿价格，也就是对农民，在承包期内给予一定的收益赔偿