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9月7日上午，全国人大常委会立法工作会议在人民大会堂举行，党中央已经批准十三届全国人大常委会立法规划，对本届五年的立法工作作出统筹安排。此次列入五年规划的一类项目有69件，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案；二类项目有47件，即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案；三类项目是立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。

房地产税终于有了眉目。在北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文看来，比起此前在上海、重庆试点的房产税，房地产税多了个“地”字，但是难度由此极大增加，怎样处理好土地出让金和房地产税之间可能存在的重复征税的问题，是现存的一大难点。房地产税是一个综合性概念，一切与房地产经济运行过程有直接关系的税都属于房地产税。这也意味着，“房产税”其实是“房地产税”的一个组成部分。

“目前，我国对房地产征收的税主要是集中于流转环节，一般有营业税、城市维护建设税、土地增值税、契税、印花税、所得税6种，有时还有带有附加性质的教育费附加等，但在保有环节，除了城镇土地使用税和对个人所有非营业房产免税的房产税，基本没有针对居民住宅保有环节所征收的税。”太平洋证券宏观分析师肖立晟表示。作为保有环节的重要一环，房地产税正是补齐立法框架内缺失的重要一环，针对保有环节开征房地产税的主旨既是为了完善税制，也是为了补上财产税的缺失。

然而2011年，在上海、重庆针对个人住房保有环节征收的试点房产税并未激起太大波浪。上海及重庆试点房产税的前3个月，两市住宅成交量分别下降46％和26％，比同类城市降幅高10至20个百分点，但成交均价并未出现明显下跌，而第二年两地成交量就呈现较大幅度的增长。此后3年多，房产税试点对房价的影响更是可以忽略不计。

有分析认为，其原因主要是，上海试点中有6条税收减免政策；而重庆只是为豪宅“量身定做”的房产税征收方式，，甚至被人们戏称为房地产界的“奢侈品税”。征收面小、税率低，而且类似于奢侈消费税，也就是只有这个消费的额度或者说消费的面积超过了一定的限额，才会被纳入征收范围。

划地而征

与已实行的房产税不同，房地产税的内涵更为丰富，实行起来也更为复杂。国务院发展研究中心研究员倪红表示，房地产税改革要把现有的房产税和城镇土地使用税合并起来，已确定无疑。这则意味着，房地产税将增加房地产保有环节的税负，而且是以房地产的评估值为征税基础，其他诸如土地增值税、契税等暂不纳入。

由于已经有了土地出让金，如果房地产税只是做加法，将会导致重复征税。在业内专家看来，可能会将一些交易流转环节的税裁撤并入房地产税，以达到在调整税负结构的同时调整税负水平。比如，因为和房地产税的税基重合，是否应该取消土地增值税应该讨论。

在肖立晟看来，作为营改增之后最主要的地方主体税源，房地产税或将“属人原则”和“属地原则”结合起来，以实现免征优惠和征收方便之间的结合；房地产税也可能会采用中央和地方分成的形式，由中央拿走20%或30%用于跨地区调节。

不过在征收环节仍有诸多细节尚未确定，例如免征面积如何设置，税率是否累进等等。事实上，由于各地税率不同，跨省市的房产如果累加，怎样执行也将成为难点。比如，专家普遍认为的免征税面积，在一个省市减免后，另一个省市的房产是否不减免全额征税，并按照两地税率分别在两地缴税，如果是的话，以哪个省市为减免面积的标准，在两个省市均有房的“候鸟夫妻”按几口人为标准减免，都是难题之一。

“房地产税不会一刀切，会按照不同地区执行不同税率，地方政府有自己的话语权。不过，一个问题在于，不同城市的房子会不会累加在一起征税，比如，在北京有两套房子的，可能会征收，但在北京一套、天津一套的，是不是累加计算，我觉得应该不会综合在一起征税，而是以一个居住城市空间为限。”长平经济研究所执行所长王长勇说。

五年之期

早在2015年，房地产税就同样被列为十二届全国人大常委会立法规划的第一类，但任期内没有提交一审。“当前也只是存在一个意图，实际上对于要不要征收房地产税，社会上并没有达成共识。”国家行政学院教授冯俏彬则对北京商报记者说。

一位不愿透露姓名的房地产行业法律专家表示，根据以往立法制定的相关情况，一般情况下，列入立法计划不等于一定要出，不列入立法计划肯定出不了，但房地产税作为长效机制的重要组成部分，本次列入立法计划说明这个事又往前推进一步。考虑到房地产税的影响比较大，具体哪一年出，推测立法部门要综合考虑纳税主体的承受能力、对地方政府财政收入的影响、对宏观经济的影响，以及境外经济环境等因素，寻找合适的窗口期确定具体的时间。

房地产税本身的复杂性及当前的相关情况决定了税法的出台必会经过再三考量。国税总局税收科研所原副所长靳东升对北京商报记者表示，国内复杂的房产产权情况、城乡差距、国内的房价与收入水平差距，是目前征收的三大难题。

然而也有业内人士表示，可能会在2021年左右审议通过一个全国性的“房地产税法”，但这个税法一定是比较笼统的，纲领性的。因为房地产税是地方色彩最浓的税种，未来极有可能以地级市（甚至县级市）为单位，出台各自的实施条例，才能真正落地。首先是全国性立法。然后各省人大通过实施条例，各地级市（甚至县、县级市）人大通过实施细则，才能真正实施。房地产税在全国全面落地，从立法完成算起，可能还需要两三年时间。但一线城市、强二线城市会率先落地。

对于房地产税征收后对利益格局的重塑，靳东升认为炒房者将会成为房地产税施行后一大打击对象。“现阶段的房地产税只会对超出自身需要储备的炒房者征收。”靳东升表示，试点的房产税并不想给市场带来过渡震荡，“但是全国推行开来，还是会有效果的。”

不过，对于调整房价，长平经济研究所执行所所长王长勇表示作用有限。“房地产税征收的范围非常小，大部分家庭都会减免，对财产征税一定要调节财富，初期的调节功能多，体现就是免税范围比较大。”王长勇说。实际上，房地产税的立法初衷，是为调整地方税收的结构，补充地方税源，调控房价只是附带的预期。

解读：房产税是直接税，难以转嫁

据了解，房地产税法的立法工作由全国人大常委会预算工作委员会和财政部负责。2016年3月，全国人大常委会预工委曾对外透露，已将房地产税法列入全国人大常委会立法规划一类立法项目，并进入当年立法工作计划的预备项目。

2018年3月，财政部有关负责人在十三届全国人大一次会议记者会上曾透露，全国人大常委会预工委、财政部以及其他有关方面正在抓紧起草和完善房地产税法草案。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉中国之声，房地产税法作为国际通行税种、地方税种，有着自身的鲜明特色。从税收要素上来看，它是对房地产保有环节来征收的，当我们居住、拥有房地产时要交税。第二个就是房地产税实际上是按照房地产的市场价值作为税基，体现了房地产财产税的特征。第三就房地产税是个直接税，是对居民对家庭征收的。所以一般税负难以转嫁。

分析：涉及房屋交易的税费或合并调整，应不增加整体税收负担

据介绍，中国房地产税制度设计在参考国际共性制度安排的同时，会注重从中国国情出发来合理设计。施正文介绍，所谓中国国情会体现在合并整合相关税种以及合理降低房地产在建设交易环节的税费负担等方面。目前的房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、印花税、甚至增值税，都会涉及到房地产的交易环节，所以保有环节将来要征税，这些税将来有的要合并进来，有的税负要降低，这样保证我们整体上税收负担不至于增加，但是结构上有增有减。

建议：应充分考虑免税面积等群众关切，防止征重税

北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波接受中国之声采访时认为，中国的房地产税法要充分考虑复杂的房产属性等因素，在设计如税率、税基、免税额的时候更关切人民群众的一些想法和基本需要，比如说人均应该有多少平米免税。楼建波认为，我们国家的房屋的情况无比复杂，有公房改制改过来的，有商品房，有经济适用房，现在还有共有产权住房，还有职工公寓。在税收制度设计的这个时候必须对这些情况都做考虑。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文指出，征税范围、税率、税基，是房地产税法立法制度设计的重中之重。第一个就是征税范围，房地产税应当是一个逐步的长期发展成熟的过程，所以一开始房地产税的征收方案就要限制在对高端多套房政策，应该会有一个较大的免征的政策。第二个就是税率。施正文认为，对房地产税的税率要从严控制，要有个上限，防止一些地方基于财政收入的考量征重税。第三个就是税基，房地产税的计税依据。基本的原则是市场价值要评估，但是还要考虑到一些一线城市，目前房地产的泡沫有的房价很高，在这种情况下没有一个打折税基打折的措施的话，税也可能会比较重。应允许对房地产价格过高的地方，在评估的时候最后确定计税依据时可以打折。

预测：现在不具备普遍征税条件或瞄准限制高端多套房

据了解，我国出台房地产税法的总体思路是立法先行、充分授权、分步推进。施正文介绍，目前国际上多数国家对于房地产税是普遍征收的原则，但是对于中国来说还不具备普遍征税的条件，所以必须走分步推进的路径。

施正文认为，这就是说我们将来可能是只对一些高端的房地产、多套房子和一些具备条件的地方开征，而不会是对所有的房子、在所有的地方同一个时点来开征。因为我们现在还不具备条件，一个是征管的条件，另外就是整个税制结构的调整。当然从房地产未来长远看，它为了要成为地方主体税种，那必须要普遍征收。

施正文认为，当前我国房地产税开征有契合的因素，就是要积极发挥房地产税在房地产市场调控当中的作用，有必要建立房地产发展的长效机制。这样一个税收就是一个长效机制，因为它是通过经济法律的手段，给社会一个稳定的预期，它不像行政调控是短期手段。

提醒：抑制楼市不是立法唯一目的

北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波同时提醒，房地产税法虽然有增加房屋持有成本，抑制房地产投机行为的作用，但是这并不是立法的唯一目的。第一点就是在设计房产税制度的时候，不要光想着说这是打压房价的利器；第二点，也不能指望房产税一出来，房价恨不得应声而倒，就没人炒房了，抑制炒房是要好多的机制在一起才会起作用的。楼建波表示，从国外的经验看，房产税更多的是通过征税来满足地方必要的公共财政支出的一个手段。