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为什么城里人与乡下人差距这么大？

8月17日，在上海书展上的“读懂城乡中国”演讲上，北京大学国家发展研究院教授周其仁向听众抛出上述问题，并通过阐释新中国成立以来的城乡发展历史给出了答案。

他向包括《第一财经日报》在内的听众称，土地改革中集体土地流转改革是“半拉子工程”，即国有土地可以合法流入市场，但是集体土地却不行。这催生了土地财政，促进了地方基础设施建设，但也导致了低效重复的城市建设、官员权力腐败以及因征地利益不均而产生的群体冲突事件等问题。

周其仁表示，“半拉子”改革要向前进，可以在不随便侵占耕地的前提下，尝试让农民的土地也进入市场，而且口子可以“开大一点”。

城乡差距如何产生

周其仁称，“一五”(1953~1957年)期间，中国优先发展工业，城市大量招工，大量农村人进城，这提高了农民收入，但是大锅饭的生产机制，导致粮食供应不足。随后的大跃进运动促使更多的农民进城，在三年困难时期(1959~1961)导致全国性饥荒。

“在当时的情况下，中央做了决定，以1961年为线，前3年新进城的人全部回农村，这一共有2100万人。”周其仁称。

此外，知情上山下乡运动也使得中国城市化发生逆转，城市化率发生由升转降。

此后，国家制定了相应的户籍制度、农副产品供应制度、就业制度，“从此城乡之间完全隔阂” 。中国从而出现了工业化超前、城市化滞后的难题。

周其仁表示，1978年的改革就是解决城市化滞后的问题，尝试分三步走，将城乡之间的壁垒慢慢打开。

“第一步，包产到户，让农民吃饱饭；第二，生产的农副产品、粮食可以到城市自由销售，按市场价格计算；第三，允许农民办工业、办厂。从1981、1982年开始，农民不限于在农村，开始进城。1983年的中央一号文件，在政策上开了一个口子，允许农民自带口粮到城镇务工经商，当时城市都是有户籍、粮本。当时计算中国有太多的剩余劳动力，但市场经济的潜力超过所有人的预期。”周其仁称。

周其仁称，后来才有粮食供应市场化、农副产品市场化、去掉粮本等。随着经济的活跃，改革激发了人民的积极性，城乡间的很多问题随之解决。

集体土地难题

虽然农民进城口粮等问题已经解决，但是住宅问题随之而来。

“大量进城农民很少住进城市商品房，一般住在工地上、地下室、城中村、城乡结合部，大部分是城市郊区农民的房子。但这在法律上就是很大的问题：农民的房子能转给别人住吗？”

除了农民住宿问题，一些外商、民企办厂也涉及土地买卖、转让等问题，而当时宪法规定，土地不允许买卖、租赁、转让。

对此，1988年宪法修正案，所修订的重要内容之一就是土地所有权不得买卖、租赁、转让，土地使用权可以依照法律的规定转让。这一句话打开了中国的土地市场化之门。

在中国，只有两种地，即政府手里的国有土地和农民手里的集体土地。宪法所规定的土地使用权可以转让，没有特别强调只针对国有土地。

为符合宪法要求，同年《土地管理法》修订，明确了国有土地和集体土地可以依照法律规定流转、转让。两年后，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》出台。至此，城镇国有土地转让有了依据。

“但条例没有提集体土地，现在也没有具体办法，2005年广东出台地方集体土地流转的相关文件，到今天全国层面还没有形成相关文件，这被我叫做改革的‘半拉子工程’。”周其仁称。

此前，他表示，农村集体土地转让办法迟迟未能出台的原因在于，集体土地进入市场将加大地方政府征地难度，因此征求意见未能获得地方政府通过。

周其仁认为，地方政府通过“公共利益”的需要，低价征收集体土地后，变身国有土地，通过流入市场拍卖获得高价收入，这成为一些地方财政收入的重要来源，也就是所谓的“土地财政”。土地财政加快了地方的基础设施建设，推动了城市化进程。

但是，集体土地流转改革的“半拉子工程”也带来很多负面影响。

周其仁称，第一个是负面影响，是政府“一手征一手卖”，成为了土地市场的玩家，而不是裁判。“好处是如果政府决定是对的，城市发展会非常快。但如果政府决定是错的，土地配置与城市发展、经济发展脱节，会导致两个极端：人大量去的地方，土地不够，人大量走的地方，也在盖。另外，在民主、法制还不完善的机制下，土地非常容易发生权力腐败。”

除此之外，土地征收中的利益分配不均也导致了群体事件突发。

“土地进城市以后的增值分配不公正，没法把相关的各个利益集团平衡。这就是“半拉子工程”的结构。那改不改？如何改？”周其仁称。

他认为，解决途径有两条，一是收缩耕地范围，二是探索农村集体土地进入市场的办法。

虽然农村集体土地流入市场阻力重重，但是一些地方已经在探索。比如重庆的地票制度、深圳的土地改革等。