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中国现行的土地政策形成于上个世纪九十年代，已经无法满足当前的需求，改革势在必行。当前“弊大于利”的土地政策，好处都给谁了？土地政策改革，究竟应该如何改？推行改革试点的地区，为何没有出现预想的效果？中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁在《供给侧改革，下一步怎么办》中给出了答案：开放土地市场。

现行用地制度，好处都给谁了？

地方政府独家征地、独家卖地，获得土地出让收入这样一种土地利用和土地收益分配模式，基本上是在20世纪90年代中期以后逐渐形成的。其背景，一是城市化的加快发展使建设用地的需求不断增加，二是随着1994年的分税制改革，中央政府扩大了在国家财政收入中所占比重，地方政府收入份额减少，使之迫切需要开辟新的财源来支持其经常性和建设性支出。

这种模式从2003年开始，进入了快速扩展阶段。到2014年，财政部统计的全国土地出让收入4.29万亿元，相当于当年地方一般公共预算收入的57%，相当于当年全国GDP的6.8%。

从经济和社会角度客观评价，这种模式有利有弊。

利之一，是地方政府土地出让收入的迅速增加，满足了地方政府扩大投资支出的需求。扣除征地成本后，土地收入大部分用于地方投资支出，扩大了投资规模，支持了地方基础设施建设。

利之二，是地方政府用行政性手段征地，避免了土地买卖双方反复讨价还价，项目久拖不决的情况，加快了基础设施建设的速度，对经济发展发挥了有力的推动作用。中国基础设施建设说干就干，投资快，见效快，令很多国家羡慕，在很大程度上来源于此。

弊大于利，为何不改？

但这种模式的弊端也很明显，而且弊病越来越严重。

弊之一，是侵犯了农民的合法权益。中华人民共和国宪法规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。但政府征用农村的土地，并不需要按土地的市场价格向农民付费，只需付征地补偿款，通常远低于土地市场价格，甚至强拆强迁的现象。失地农民在领取了征地补偿款的同时，也失去了原来的生活基础，如果找不到就业机会，就可能生活无着。

弊之二，是一些地方政府在土地利益和政绩动机的推动下，过度鼓励房地产开发，使许多城市出现房地产大量空置，不仅造成资源浪费，经济效益下降，还占压了大量银行资金，推高了杠杆率。

弊之三，是地方政府独家征地、独家卖地，垄断了地源，排除了土地资源配置中的市场竞争，必然抬高地价，进而抬高房价。这大大提高了中、低收入居民的生活成本，阻碍了中等收入群体的形成和扩大，严重影响收入分配。城市商业服务业的高房价和高房租，还抬高了商业服务业的成本和服务价格，从而将高地价、高房价的负担转嫁给广大普通消费者。

弊之四，是土地资源由地方政府支配，失去了市场机制使资源配置优化的功能。地方政府除了高价拍卖住宅用地和商业用地，常常会为了刺激当地工业发展，在招商引资中低价或免费供地，也会浪费大量土地搞“形象工程”“政绩工程”。土地价格的扭曲也鼓励了过度投资，助长了产能过剩，同时造成企业间苦乐不均、不公平竞争。

弊之五，是靠权力配置土地资源，使一些政府官员能够对有利益关联的开发商优先、低价供地，少收土地出让金，或以公益性用地名义变相搞房地产开发，获取巨额回扣。近年来揭露的许多贪腐大案要案，相当大比例与土地或矿产资源的配置有关。

上述土地利用模式，已经成为近些年来经济结构失衡的一个主要症结，弊已远远大于利。我国经济目前的结构失衡，主要表现为产能过剩、房地产库存过大、杠杆率过高、效率下降严重、有效供给不足。而这些都与现行土地制度有关，迫切需要改革。

开放土地市场：回归农民

如何改革现行建设用地制度，十八届三中全会决议已经指出了一个总体方向，即建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。简言之，即有规范地开放土地市场。这意味着各级政府不再垄断地源，农村集体可以直接以所有者的身份，在市场上通过平等交易出让土地。

首先，开放土地市场，对农村的“三块地”应当有总体统一但有区别的政策。目前有一种倾向，是把集体经营性建设用地的定义严格限制在过去的乡镇企业用地上。这实际上就把开放土地市场的路堵死了。因为过去的乡镇企业用地分布非常不均，很难转让和有效利用。即便转让了，也会降低土地的使用效率，还会影响新农村建设整体布局的合理性。既然宪法规定农村土地是集体所有，农民就有权决定哪些建设用地用于经营，哪些用于非经营用途。

其次，农民的宅基地虽然按宪法规定，属于农村集体所有，但它是农民祖祖辈辈安身立命之本，农民享有永久性的使用权是不容否认的事实。三中全会决议提出，要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。这为农民转让宅基地使用权和闲置房产产权提供了政策依据。但在实施中，仍有许多障碍。

随着城市化的推进，迄今已有几亿农村人口转变为城镇常住人口。未来这一趋势仍将持续，也有越来越多的农村住房和宅基地闲置。这是一笔巨大的潜在财富，但目前被浪费了。允许农民转让并获益，就增加了他们的财产收入，支持了他们在城镇安家立业，并盘活了一笔巨大的资产。对城乡居民、对经济发展、对整个社会，都是天大的好事。政策应该积极促进，而不应横加阻拦。

第三，关于农民的农用承包地，也需要促进市场化流转。大量农民进城，农用地大量闲置。只有通过土地流转，才能做到土地有效利用，防止抛荒，并促进规模化经营，采用现代化耕作方式。这是实现农业现代化、提高农业效率的必要条件。这方面目前阻力较小，农村已有约1/3的土地发生了流转，集中到农业大户或公司经营。

试点为何越试越糟？

自十八届三中全会以来，全国有少数县级单位经过批准进行试点，对土地制度的市场化改革进行了探索。但这些试点单位规模偏小，代表性不足，而且试点内容有严格的限制，试点经验也没有及时总结和推广。这使全国土地制度改革的进展十分缓慢甚至几乎停滞。出现这种情况，原因在于相关部门对开放土地市场疑虑重重，不愿放手推进。其中一方面是有些人思想僵化不思变革；另一方面一些担心和疑虑也有现实的原因。

以下可能的情况特别值得警惕：

第一，变相行政性征地拆迁。在各级政府政绩观和利益导向未根本理顺的情况下，有些地方政府有可能以开放土地市场为名，以行政力量参与或与某些开发商联手推动征地拆迁，低价格拿地，赶农民上楼。必须严格防止这种侵害农民利益的倾向出现。

第二，一哄而上，房地产再次过热。由于多元供方进入市场，会使土地价格下降。这有可能刺激一些开发商再掀起一轮大规模购地开发的浪潮，导致新一轮房地产供过于求、存量扩张。大量购地也会短时间大量增加农村失地人口，导致就业困难，影响社会安全。这种情况在货币宽松的条件下尤其容易发生。

第三，集体所有权虚置，农民利益得不到保护。我国农业长期实行包产到户，多数地方的农村集体已名存实亡。在村集体与开发商的土地谈判交易中，村干部很容易被收买而倒向开发商一边，拱手出让农民利益，而农民一盘散沙，无人代言。在开放土地市场的情况下，更须防止开发商过于强势、农民过于弱势或者村干部侵害农民利益。为此，各地应当建立土地交易平台，对土地交易进行严格监管。

第四，土地无序开发，破坏耕地保护和国土规划。市场化会放开利益的诱导，土地的供需双方都可能有动机绕开耕地用途管制和国土规划，导致土地无序开发，使耕地保护和国土规划失效。土地交易平台也需要对此进行监管，发现问题，立即会同执法机关予以纠正。