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现行土地政策的好处都给谁了 未来政策究竟如何改

来源: 新农网2016-12-23 09:28:17

中国现行的土地政策形成于上个世纪九十年代,已经无法满足当前的需求,改革势在必行。当前“弊大于利”的土地政策,好处都给谁了?土地政策改革,究竟应该如何改?推行改革试点的地区,为何没有出现预想的效果?中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁在《供给侧改革,下一步怎么办》中给出了答案:开放土地市场。

现行用地制度,好处都给谁了?

地方政府独家征地、独家卖地,获得土地出让收入这样一种土地利用和土地收益分配模式,基本上是在20世纪90年代中期以后逐渐形成的。其背景,一是城市化的加快发展使建设用地的需求不断增加,二是随着1994年的分税制改革,中央政府扩大了在国家财政收入中所占比重,地方政府收入份额减少,使之迫切需要开辟新的财源来支持其经常性和建设性支出。

这种模式从2003年开始,进入了快速扩展阶段。到2014年,财政部统计的全国土地出让收入4.29万亿元,相当于当年地方一般公共预算收入的57%,相当于当年全国GDP的6.8%。

从经济和社会角度客观评价,这种模式有利有弊。

利之一,是地方政府土地出让收入的迅速增加,满足了地方政府扩大投资支出的需求。扣除征地成本后,土地收入大部分用于地方投资支出,扩大了投资规模,支持了地方基础设施建设。

利之二,是地方政府用行政性手段征地,避免了土地买卖双方反复讨价还价,项目久拖不决的情况,加快了基础设施建设的速度,对经济发展发挥了有力的推动作用。中国基础设施建设说干就干,投资快,见效快,令很多国家羡慕,在很大程度上来源于此。

弊大于利,为何不改?

但这种模式的弊端也很明显,而且弊病越来越严重。

弊之一,是侵犯了农民的合法权益。中华人民共和国宪法规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有”。但政府征用农村的土地,并不需要按土地的市场价格向农民付费,只需付征地补偿款,通常远低于土地市场价格,甚至强拆强迁的现象。失地农民在领取了征地补偿款的同时,也失去了原来的生活基础,如果找不到就业机会,就可能生活无着。

弊之二,是一些地方政府在土地利益和政绩动机的推动下,过度鼓励房地产开发,使许多城市出现房地产大量空置,不仅造成资源浪费,经济效益下降,还占压了大量银行资金,推高了杠杆率。

弊之三,是地方政府独家征地、独家卖地,垄断了地源,排除了土地资源配置中的市场竞争,必然抬高地价,进而抬高房价。这大大提高了中、低收入居民的生活成本,阻碍了中等收入群体的形成和扩大,严重影响收入分配。城市商业服务业的高房价和高房租,还抬高了商业服务业的成本和服务价格,从而将高地价、高房价的负担转嫁给广大普通消费者。

弊之四,是土地资源由地方政府支配,失去了市场机制使资源配置优化的功能。地方政府除了高价拍卖住宅用地商业用地,常常会为了刺激当地工业发展,在招商引资中低价或免费供地,也会浪费大量土地搞“形象工程”“政绩工程”。土地价格的扭曲也鼓励了过度投资,助长了产能过剩,同时造成企业间苦乐不均、不公平竞争。

弊之五,是靠权力配置土地资源,使一些政府官员能够对有利益关联的开发商优先、低价供地,少收土地出让金,或以公益性用地名义变相搞房地产开发,获取巨额回扣。近年来揭露的许多贪腐大案要案,相当大比例与土地或矿产资源的配置有关。

上述土地利用模式,已经成为近些年来经济结构失衡的一个主要症结,弊已远远大于利。我国经济目前的结构失衡,主要表现为产能过剩、房地产库存过大、杠杆率过高、效率下降严重、有效供给不足。而这些都与现行土地制度有关,迫切需要改革。

开放土地市场:回归农民

如何改革现行建设用地制度,十八届三中全会决议已经指出了一个总体方向,即建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。简言之,即有规范地开放土地市场。这意味着各级政府不再垄断地源,农村集体可以直接以所有者的身份,在市场上通过平等交易出让土地。

首先,开放土地市场,对农村的“三块地”应当有总体统一但有区别的政策。目前有一种倾向,是把集体经营性建设用地的定义严格限制在过去的乡镇企业用地上。这实际上就把开放土地市场的路堵死了。因为过去的乡镇企业用地分布非常不均,很难转让和有效利用。即便转让了,也会降低土地的使用效率,还会影响新农村建设整体布局的合理性。既然宪法规定农村土地是集体所有,农民就有权决定哪些建设用地用于经营,哪些用于非经营用途。

其次,农民的宅基地虽然按宪法规定,属于农村集体所有,但它是农民祖祖辈辈安身立命之本,农民享有永久性的使用权是不容否认的事实。三中全会决议提出,要“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”。这为农民转让宅基地使用权和闲置房产产权提供了政策依据。但在实施中,仍有许多障碍。

随着城市化的推进,迄今已有几亿农村人口转变为城镇常住人口。未来这一趋势仍将持续,也有越来越多的农村住房和宅基地闲置。这是一笔巨大的潜在财富,但目前被浪费了。允许农民转让并获益,就增加了他们的财产收入,支持了他们在城镇安家立业,并盘活了一笔巨大的资产。对城乡居民、对经济发展、对整个社会,都是天大的好事。政策应该积极促进,而不应横加阻拦。

第三,关于农民的农用承包地,也需要促进市场化流转。大量农民进城,农用地大量闲置。只有通过土地流转,才能做到土地有效利用,防止抛荒,并促进规模化经营,采用现代化耕作方式。这是实现农业现代化、提高农业效率的必要条件。这方面目前阻力较小,农村已有约1/3的土地发生了流转,集中到农业大户或公司经营。

试点为何越试越糟?

自十八届三中全会以来,全国有少数县级单位经过批准进行试点,对土地制度的市场化改革进行了探索。但这些试点单位规模偏小,代表性不足,而且试点内容有严格的限制,试点经验也没有及时总结和推广。这使全国土地制度改革的进展十分缓慢甚至几乎停滞。出现这种情况,原因在于相关部门对开放土地市场疑虑重重,不愿放手推进。其中一方面是有些人思想僵化不思变革;另一方面一些担心和疑虑也有现实的原因。

以下可能的情况特别值得警惕:

第一,变相行政性征地拆迁。在各级政府政绩观和利益导向未根本理顺的情况下,有些地方政府有可能以开放土地市场为名,以行政力量参与或与某些开发商联手推动征地拆迁,低价格拿地,赶农民上楼。必须严格防止这种侵害农民利益的倾向出现。

第二,一哄而上,房地产再次过热。由于多元供方进入市场,会使土地价格下降。这有可能刺激一些开发商再掀起一轮大规模购地开发的浪潮,导致新一轮房地产供过于求、存量扩张。大量购地也会短时间大量增加农村失地人口,导致就业困难,影响社会安全。这种情况在货币宽松的条件下尤其容易发生。

第三,集体所有权虚置,农民利益得不到保护。我国农业长期实行包产到户,多数地方的农村集体已名存实亡。在村集体与开发商的土地谈判交易中,村干部很容易被收买而倒向开发商一边,拱手出让农民利益,而农民一盘散沙,无人代言。在开放土地市场的情况下,更须防止开发商过于强势、农民过于弱势或者村干部侵害农民利益。为此,各地应当建立土地交易平台,对土地交易进行严格监管。

第四,土地无序开发,破坏耕地保护和国土规划。市场化会放开利益的诱导,土地的供需双方都可能有动机绕开耕地用途管制和国土规划,导致土地无序开发,使耕地保护和国土规划失效。土地交易平台也需要对此进行监管,发现问题,立即会同执法机关予以纠正。

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