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来源：投资时报 

　　2013年以来，农村土地流转实现更大程度的放开，一直为市场所翘首期盼。从年初的中央一号文件到11月中共十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，高层不断释放出信号，地方上的土地确权、流转试验也都在如火如荼地展开，这些都支持了今年土地流转概念股的行情。然而农地流转的现实情况非常复杂，至少应该包括农村集体建设用地和耕地两方面，而这两方面的情形与可放开的潜力都是完全不同的，因而应该分开考察。

　　先看集体建设用地方面。集体建设用地是指农村集体经济组织和个人投资或集资，进行各项非农业建设所用的土地。自1998年《土地管理法》颁布以来，集体建设用地转让就受到严格限制，无法享受与国有土地相同的待遇。该法规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。同时“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。只有乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设四种情况是集体建设用地，而即使是利用这些建设用地，通常也需要经县级以上政府审批，不能由农村集体经济组织说了算。

　　《土地管理法》事实上明确了一级土地市场是国家垄断的，国有建设用地可以自由流转，而集体建设用地则严格受限。这导致隶属于集体组织的农民无法更好地发挥土地的资产潜力，也不能享受土地增值带来的收益。集体建设用地只有经过国家征收才能进入市场流通，而这个过程中因土地用途转变而产生的高额差价都为国家享有，不能惠及最初拥有土地的集体和农民，而且对集体建设用地的征收补偿标准很不明确，通常都过低，损害了农民的利益。

　　这种城乡建设土地二元分离的结构滋生出了各种问题。它激发了地方政府的圈地冲动，大举征收集体建设用地，侵害无权利保障的农民利益，制造出大量征地冲突，例如2009年非常著名的唐福珍自焚事件就是在集体建设用地上发生的。同时，国家的管制还为“黑市”创造了空间，造成农村建设用地的无序交易，如小产权房很多就是建在集体建设用地上，而其权属状态不明，没有合法保障，容易导致纠纷和增大交易成本，加剧市场混乱。

　　面对这些问题，近年来高层形成的共识是，不能再让集体建设用地在法律边缘徘徊了，应该给予其与国有土地相同的待遇，同时在放开过程中对其征收、补偿、交易等制定更明确的规则。这不仅有“应然”上的正当性，还有很多“实然”上的好处。集体建设用地入市不仅可以让农民分享土地增值收益，也能缓解经济发达地区的国有建设用地不足的问题，而在农村形成规范的集体建设用地交易市场也可避免无序开发导致的耕地破坏，有利于国家长远的经济安全。

　　2013年11月召开的中共十八届三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。所以，备受关注的“新土改”的确有望在农村经营性集体建设用地方面取得突破。据报道，近期各地也在推进土地流转试点，安徽、浙江等省政府发布文件，解除农村经营性集体建设用地的流转限制，推进农地入市，市场也备受鼓舞。

　　但也要看到十八届三中全会的提法也不是什么革命性的突破，因为2008年的十七届三中全会就提出，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”方向早已明确，但推进并不容易，所以不宜对一些“新政”过度解读，地方政府切实推进大范围的公平的土地确权工作，是全面铺开集体建设用地流转的重要前提。

　　再来看第二个重要方面，就是耕地流转。改革开放之初实行的家庭联产承包责任制改革释放了农业的新活力，但到了今天，该体制下零散分割的土地耕种状况已不适应现实。未来中国人口、土地、环境与资源的压力将日益增大，传统农业“靠天吃饭”和农地小块分割耕种的生产方式必须改革，实现农业现代化、规模化经营是必由之路，为此推动农地流转势在必行。但是具体实行起来，比集体建设用地流转的难度更大。

　　其实从上世纪80年代开始，已经出现了农民之间自发转让土地承包经营权的现象，进入城市打工的农民将土地转让给亲友，这是一种大体上自愿、公平的“自发秩序”。但近年来出现的一个新趋势是“资本下乡”整合农地，这在理论上有利于提高农业资源配置效率，然而现实中，大规模的农地流转必须解决公平性问题，尤其是在一些地方以行政力量推动土地集中的情况下。一些企业投资并未起到集约化经营的效果，只是下乡圈地，反而制造了更大浪费。一些企业借助地方行政手段廉价获得土地，并未给予出让土地的农民以公平的补偿，因而这些企业也缺乏成本约束意识，这对长期的粮食安全反而不利。农村规模化经营必然使更多农业劳动力闲置，如果在城市中找不到充裕而合适的工作机会，同时又因失去土地而难以在故乡立足，必将带来严峻的社会问题。

　　因而要推动大规模的农地流转就要先纠正这些乱象，而在理顺这些关系、对农地流转建立起严格的制度约束之前，中央政府不大可能出台突破性的方案。模糊的农地产权是影响流转的最根本性的问题，需要形成产权清晰、权益有保障、分配合理的产权制度。推进土地确权有助于把土地财产权利法治化，而这应该是农地流转大规模铺开的前提。2013年初的中央一号文件提出，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社流转。2013年12月的中央农村工作会议提出，要富裕农民，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面职业。然而，不创造条件让土地投入效率更高的用途、让农民流入效率更高的职业，并确保交易是产权明晰主体之间的自愿、公平交易，这些美丽的目标仍将不过是口号而已。

　　在学界，农地流转问题常常引发意识形态性质的激烈争论，有人不顾产权状况一味要求放开流转，也有人为了“保护农民”而反对任何交易。摒弃极端、取其中道也许是合理的，应该承认农民有自身的经济理性和判断能力，政府只需提供制度环境，在建立有效的产权保护机制的基础上扩大农地交易自由。

　　除了上述因素外，农地流转还涉及土地规划和耕地保护问题，但无论如何，在未来，更多放开土地流转肯定是大势所趋。农地交易改革也可以对抑制地方“土地财政”、理顺央地财政关系和抑制房地产泡沫等产生积极作用，是个基础性的改革。只要有足够的意愿，这也是一项易于推进的改革。我们认为，对2014年可以保持谨慎乐观，集体建设用地市场应会继续放开，耕地流转改革也有望取得一定进展，但是要让这一切公平而规范地进行，必须通过确权和司法体系的改革来确保农民利益，否则农地流转还会呈现一团乱象。