土地流转专业平台

来源：中国投资

 　在广东等经济发达地区，用地需求旺盛，集体建设用地流转在《土地管理法》颁布之前就大量存在。但到目前为止，我们的法律仅允许两类情况下的集体建设用地流转：一是农村集体经济组织可以使用规划范围内集体建设用地兴办企业，或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业；二是企业在发生破产、兼并的情况下可将依法取得的集体建设用地流转。随着农民土地权利意识的日益增强，他们对集体建设用地流转的要求不断提高，只能以上述两个例外规定作为流转依据显然不足够。出于实践需要，广东省和广州市分别于2005年和2011年出台了规范集体建设用地流转的规定，并进行了多年的实践探索。

　集体用地流转普遍存在

　流转普遍存在，方式以出租和转租为主。虽然番禺已成为广州市都会区的一部分，但集体土地占全区总面积的50%，集体建设用地占全区建设用地的1/3，集体建设用地量大面广，流转现象大量存在，流转方式以出租和转租为主。2012年，番禺行政区划调整前，农村产业园区超过200个，总占地4万多亩，平均每个园区用地200亩。这些园区多数是村集体早年在土地上建设的厂房，分块或整体出租给企业，企业在经营期间可转租。例如，地处番禺中心的市桥街道沙墟二村，总面积40公顷，其中工业用地约1.3公顷，厂房约13000平方米，商业用地超过10公顷；沙墟二村的工业厂房实行租期10年、整体发包的方式，目前租金每平方米15元；商业用地以村集体建设为主，全部为短租，在租金支付方式上，通常为按月支付，并逐年递增。

　流转期限有所延长。在政府引导和推动下，流转的合同期限有变长的趋势，集体土地使用权人权益相对更为完整，流转的方式类似于土地使用权的出让。不同于月租、年租或者稍长年限的出租形式，一些集体土地使用权流转期限通常达到20-30年。相比省市有关规定提出的集体建设用地流转期限不高于同类国有建设用地流转期限（即工业用地50年，商业用地40年），集体建设用地出让的期限仍然较短，但相比年租已经有了显著变化。在更加稳定和长期的合同条款下，投资人的预期更为稳定，投资意愿增强。例如，位于化龙镇和石基镇的广州国际展贸城和华创动漫产业园，集体土地使用年限都是30年。

　分散流转开始转变为集中规模流转。流转地块由村组为主转向村组联合，整片集中开发。上述国际展贸城园区和华创动漫产业园区总面积分别达到4800亩和近2000亩。其中，国际展贸城是广州大学城建设期间搬迁安置的16个村的留用地块。为对这些土地进行统一开发，区政府成立亿隆公司，与16个村集体进行协商，整体签订土地使用权合同。国际展贸城的第一个项目是广东光谷，一期完成252亩，总投资超过10亿元。华创动漫产业园一期完成1118亩，全部为石基镇各村整合的集体建设用地，园区投资近20亿元。

　集体用地流转中的5大问题

　村集体“惜售心态”和“升值预期”明显，集体存量建设用地流转仍倾向于短期化。土地流转中，村集体仍尽可能要求缩短租期，这隐含着集体对土地的升值预期。地处番禺中心区的沙墟一村与某企业关于一个商业地块的谈判表明了这一点：企业提出的条件是40年租期，租金17元/平方米，第六年后每两年增加2%；村集体的条件则是期限30年，租金10元/平方米，第五年后每年递增7%。以村集体的要求计算，集体土地价格基本与国有土地的价格相当，基本实现了“同价”。若将上述地块的未来租金折算成当前价格，30年租期大约相当于土地出让金总价240万元/亩，如果折算成同类国有用地的40年期，则出让金为320元万/亩。与2011年番禺区相对偏远地段的商服用地出让价格300万-350万元/亩基本相当。

　集体土地抵押融资功能弱。根据我们对番禺区国际展贸城的考察，因为所用土地为集体性质，根本无法进行抵押融资，建设初期投入的10亿元全部为企业自筹资金。而该企业之所以选择该区域投资，一个重要原因是：政府承诺在园区附近2000亩的国有土地出让上，拿出一定份额优先满足广州光谷企业控股方。但到目前为止，国有出让地块仍没有获得批复，企业资金运转也面临较大压力。目前，虽有部分地方性金融机构如广东农商银行，对集体土地上的园区企业给与了一些支持，但通常是基于企业运营一段时间、运作情况良好的条件；即，金融支持是以企业既有资产，而不是企业的集体土地使用权为抵押。

　土地使用权人权益保障不完善。在集体土地使用权人权益保障方面，土地使用权人在与集体的谈判中处于相对弱势的地位。“假如发生纠纷，即使先前签订合同，但村集体总有办法让投资企业离开”。番禺实施房地合一的不动产登记政策，这对国有建设用地及使用人有明显的便利和优势，但对集体土地使用者则是不利的。例如，番禺某城中村内运营的酒店，由外来企业投资建设，但在实施产权登记时，实际要将酒店登记为村集体物业。

　集体建设用地流转缺乏统一有效管理。虽然广州市制定了集体建设用地流转管理办法，但实质上对集体建设用地使用仍缺乏有效约束，对集体建设用地投资强度、集体土地闲置等，都没有明确的要求和处理办法。“办法”要求集体建设用地流转纳入统一的平台，但企业租用集体建设土地，多数只是通过村集体，很少进行统一公开的招拍挂程序。

　　流转收益高度集中于村集体。集体建设用地出让和出租过程中，土地资源管理部门仅收取土地登记费等技术服务费用，土地增值收益全部由集体获得。处在优势区位的村集体，在与政府进行统一规划建设的谈判中，处于强势地位。例如，地处番禺中心区的某城中村，因城市干道修建涉及该村搬迁约100户，村集体提出以1900万元获取某15000平方米工业地块，并按“三旧”改造方式转为居住用地后、自行开发负责安置的方式，之后该地块被征收3000平方米，村集体即获得补偿700万元。剩余土地开发也因“工转商”的补交费用问题搁置，道路修建也始终没有动工。

　建议规划引导

　在调研中发现集体建设用地流转中需要解决的两个最重要的问题：

　首先是集体建设用地的融资功能如何实现？我们认为，抵押和融资功能不足的主要原因在于：集体建设用地流转的短期化倾向，“同地”不“同期”，进而限制了“同权”（抵押权）。而“同期”在一定程度上取决于集体组织的利益诉求。

　　其次是集体建设用地流转收益如何分配？我们认为，政府应基于公平性和普惠性原则获得部分收益。土地征收中形成的增值收益大部分由政府获得，尽管受到诸多非议，但这种土地制度对我国工业化和城镇化发展发挥了重要作用，例如用于城市基础设施建设、保障房建设、耕地保护投入等。就目前情况看，集体建设用地流转，特别是在城中村以及近郊区，村集体几乎获得全部增值收益。这既对城市居民不公平，也对不在规划范围内更广大的其他农村不公平。我们认为，应当在保障权利人良好的生产、生活和居住条件的基础上，更加重视土地增值收益的普惠性和公平性。土地的使用和用途转换，在杜绝“暴力”的同时，也要限制“暴富”。以广州大学城南岸10平方公里的土地开发为例，根据初步测算，土地出让后实现收益约50亿元，满足村集体要求的补偿资金约45亿元，而计划投资修建的一条过江隧道投资超过10亿元，因为无法平衡收支，所以项目很难启动。

　为此，我们对集体建设用地流转提出几点建议：

　加快转变按土地所有制进行管理的制度，建立按用地性质管理的制度，并逐步统一使用年限和权利等。对集体建设用地，除保留一定比例的集体建设用地由村集体灵活决定流转方式外，从保护使用权人的角度出发，鼓励由以出租、转租等短期流转为主向出让、转让等长期流转为主转变。建立集体建设用地流转的管理平台，远期逐步纳入统一的土地管理（流转）体系，参照国有建设用地相同类型进行管理。以流转管理平台为基础，鼓励金融机构参与，为集体建设用地使用权人提供金融支持。

　强化规划和税收立法，通过规划引导、税收调节，引导集体建设用地利用方向和增值收益分配。对城区建设范围内的集体建设用地，政府要放弃通过开发强度限制集体建设用地使用、将来进行征收的想法，允许村集体自行开发集体所有土地。强化规划约束力，按分区情况进行开发密度和强度的控制，消除按所有制控制开发强度的约束。推进基础设施建设投融资的市场化，允许村集体和民间资本按照相关规划进行基础设施建设和集体土地开发，并平等享有国有土地权益。通过提高土地增值税税率等手段，提高政府对集体建设用地增值收益分配的份额。 (作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心）