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在城市工商资本纷纷下乡租赁农地，投资发展现代农业的同时，一些地方土地流转求大求快的倾向仍然存在,特别是土地流转中“非粮化”“非农化”的问题值得警惕。上海市按照相关法规及政策，制定了《关于加强对本市工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》全文如下：

各区、县委农办，各区、县农委、规划土地局、市场监管局：

按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号），农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》（农经发〔2015〕3号）和《上海市贯彻<关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见>的实施意见》（沪委办发〔2015〕28号）要求，现就加强对本市工商资本（指工商业者投入的资本）租赁农地（指农户承包耕地）监管和风险防范提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想

按照中央明确的在农村土地流转中不能搞大跃进、不能搞强迫命令、不能搞行政瞎指挥的总体要求，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者，切实加强对本市工商资本租赁农地的监管和风险防范。要对工商资本租赁农地实行分级备案，严格准入门槛，探索建立程序规范、便民高效的工商资本租赁农地资格审查制度，健全多方参与、管理规范的风险保障金制度；要加强事中事后监管，防止出现工商资本到农村流转土地后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境，确保本市农村土地经营权健康有序流转。

（二）基本原则

加强工商资本租赁农地监管和风险防范，必须牢牢把握四项原则：

1. 坚持农地农用。工商资本租赁农地只能搞农业，通过加强监管和风险防范杜绝耕地“非农化”、“非粮化”倾向，进一步夯实本市农业生产基础，保障农产品最低保有量，促进农民持续增收。

2. 坚持依法规范。要尊重农民主体地位，发挥市场配置功能，强化政府扶持引导，严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动工商资本租赁农地。

3. 坚持适度规模。明确本地区适度规模经营的适宜标准，防止工商资本脱离实际，片面追求超大规模经营。

4. 坚持因地制宜。根据各区县农业产业特色和产业规划，明确本地区工商资本租赁农地的规范要求，引导和鼓励工商资本创新农业经营体制机制，健康有序开展生产经营。

二、具体措施

（一）明确工商资本进入农业的重点领域和范围

对工商资本进入农业，主要是鼓励其根据本市郊区资源禀赋、产业特征，重点发展资本、技术密集型产业，从事农产品加工流通和农业社会化服务，把产业链、价值链、供应链等现代经营理念和产业组织方式引入农业，推动传统农业加速向现代农业转型升级，优化要素资源配置，促进一二三产业融合发展。鼓励工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，投资开展土地整治和高标准农田建设。引导工商资本增强社会责任，鼓励开展农业环境治理和生态修复，在生产发展中切实保护耕地等农业资源，严禁占用基本农田挖塘养鱼、栽树及其他毁坏种植条件的行为。支持工商资本依托“互联网+”创办“四新”农业企业，与农民合作社、专业农民、家庭农场结成利益共享、风险共担的经营模式，鼓励工商资本通过签订订单合同、领办创办农民合作社、提供土地托管服务等方式，带动家庭农场、种养大户等新型农业经营主体发展农业产业化经营，实现合理分工、互利共赢，让农民更多地分享产业增值收益。

（二）加强工商资本租赁农地全过程监管

1. 明确租赁标准和规范要求。对租赁期限，应视项目实施情况合理确定，但一律不得超过二轮承包剩余时间；对租赁面积，原则上控制在1500亩以内。各区县可根据本地实际情况明确租赁面积上限要求，既可以确定本行政区域内工商资本租赁农地面积占承包耕地总面积比例上限，也可以确定单个企业(组织或个人)租赁农地面积上限。首次租赁面积一律不得超过本级规定的规模上限;确有良好经营业绩的，经区县农村土地承包管理部门批准，可逐步扩大租赁规模。

2. 建立资格审查制度。各区县应建立工商资本租赁农地资格审查制度，通过建立职能部门、农村集体经济组织代表、农民代表、农业专家等多方参与的农地流转审查监督机制，采取书面报告和现场查看等方式，对租赁农地企业(组织或个人)的主体资质、农业经营能力、经营项目、土地用途、风险防范，以及是否符合当地产业布局和现代农业发展规划等事项进行资格审查和项目审核，并在规定时限内提出审查审核意见。符合审查审核条件的，可以享受市、区县、乡镇相关产业扶持政策和优惠措施;不符合相应条件的，不得享受市、区县、乡镇相关产业扶持政策和优惠措施；与国家法律政策相抵触的，要进行限制或禁止。

3. 建立分级备案制度。以区县、乡镇为主建立农村工商资本租赁农地分级备案制度。备案事项应包括农地租赁合同、农地使用情况等内容。对租赁农地超过当地上限控制标准或者涉及整村整组流转的，要作为备案重点，提出明确要求。根据本市情况，租赁面积在200亩以下的应在镇级农村土地承包管理部门备案，200亩以上（含）的应在区县级农村土地承包管理部门进行信息备案；1000亩以上（含）或单个项目跨村流转的，应在市农村土地承包管理部门备案。要通过备案审查准确掌握工商资本租地情况，以利更好实施监督。

（三）健全工商资本租赁农地风险防范机制

1. 规范农地流转程序。要鼓励并规范承包农户委托村集体经济组织流转土地。要建立健全公开的土地流转市场，在现有试点的基础上逐步推广，实现流转信息向全社会公开发布和土地流转的招投标式竞价交易。要指导工商资本租赁农地签订规范的流转合同，明确土地流转用途、风险保障、土地复垦、能否抵押担保，以及违约责任等事项。要加强流转合同的履约监督，进一步发挥区县仲裁、镇村调解两大体系作用，引导流转双方依法依规解决流转矛盾。

2. 建立健全农地租赁保障金制度。工商资本租赁农地应先付租金、后用地。各地可建立健全租赁农地风险保障金制度，由租地企业(组织或个人)缴纳相当于所租赁农地一年流转费的风险保障金，用于防范承包农户权益受损。租赁合同期满租赁者无违约行为的，应当及时予以退还。各区县要加强对风险保障金的管理，可以村为单位收取并管理风险保障金，乡镇政府加强对资金管理的监督检查；也可以乡镇为单位统一管理风险保障金。逐步探索与开展农业保险、担保相结合，提高风险保障能力。

（四）强化工商资本租赁农地事中事后监管

坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田，切实保障农地农用。租地企业（组织或个人）要严格按照合同约定在租赁农地上直接从事农业生产经营，不得转租。要指导租地企业（组织或个人）合理使用化肥、农药等投入品，防止出现掠夺性经营，确保耕地质量等级不下降。各区县要强化租赁农地的用途管制，采取坚决措施严禁耕地“非农化”。对租赁农地经营、项目实施、风险防范等情况要定期开展监督检查，探索利用网络等现代科技手段实施动态监测，及时发现、查处违法违规行为。对抛荒的，应当停发市级和区县级粮食生产补贴等。对擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为，一经发现，责令限期整改，并依法追究相关责任。鼓励和支持农村集体经济组织和承包农户对租赁农地利用情况进行监督。对规范开展农地流转的村委会可给予适当奖补。

（五）加强土地流转信息化管理

进一步升级完善农村土地经营权流转信息管理，实现农户委托信息、土地流转信息的可查询、可汇总、可分析、可公开的功能。逐步将委托流转农户的共有人姓名、身份证号码及委托起止期限等基础信息纳入系统规范管理，通过系统对委托信息进行审核、确认。在系统中设立工商资本租赁农地的电子版本合同，试行在线签署、自动打印租赁合同。探索设置工商资本租赁农地网上诚信查询预警功能，落实部门间信息共享机制，启动联合惩戒机制，及时将擅自改变农业用途，恶意拖欠流转费、违法搭建行为及违反农产品质量安全相关法规等违规无诚信经营者在系统中登记备存，及时阻止违规经营者参与租赁流转行为。定期汇总流转数据，及时发布流转信息，将租赁农地的流转面积、流转价格、流转期限、流转用途等相关信息在农民“一点通”终端上进行公开，接受农户的监督，逐步实现工商资本租赁农地的动态化管理。

三、组织保障

（一）加强组织领导

各区县要充分认识加强工商资本租赁农地监管和风险防范的重要性，切实把这项工作提到重要议事日程，加强组织领导，积极予以推进，督促相关部门把监管和风险防范的职责落到实处。

（二）明确部门职责

市、区县有关部门要各司其职、协作配合，形成齐抓共管的工作机制。农业部门要认真做好土地流转日常管理和服务工作，发现违反法律政策规定的，应及时通报有关部门并联合查处。规土部门要重点加强对租赁农地“农转非”情况的监管，及时查处违法违规行为。市场监管部门负责通过企业信用信息公示系统向社会公开租赁农地企业的基本信息。有关部门要按照政策要求，配合实施相关产业扶持政策和优惠措施。

（三）开展指导服务

各级农业和农经部门要承担起工商资本租赁农地监管和风险防范的指导与服务工作，加强对新情况、新问题的调查研究，及时总结推广典型经验，积极帮助基层解决工作中出现的困难和问题，对委托流转、合同签订、公开市场交易等关键环节加强业务指导，并开展相关业务培训。

（四）加强检查监督

市、区县有关部门要切实加强对工商资本租赁农地的监督检查，采用专项检查和抽查等方式对租赁行为进行规范。对已超出当地上限标准的，在不影响农业生产的情况下，可按照合同约定继续履行，合同到期后按照新的规定进行调整；对违法改变农地用途进行非农建设的，要组织力量立即查处；对违约拖欠农户租金的，要督促企业（组织或个人）尽快清偿；对生产经营中出现与国家法律政策相抵触的情况，要进行限制或禁止。要建立部门责任追究制，确保事有人干、责有人担，更好地规范工商资本租赁农地行为，确保农村土地经营权健康有序流转。

本意见由市委农办、市农委会同市规划国土资源局、市工商局负责解释。本意见自印发之日起执行，有效期为5年。

中共上海市委农村工作办公室

上海市农业委员会

上海市规划和国土资源管理局

上海市工商行政管理局

2015年9月15日