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农村承包地、宅基地是农民最重要的土地财产权益。随着城镇化加快，一些已在城镇站稳脚跟的进城农民，希望“变现”其留在农村的“两块地”，尝试各种农地有偿退出的办法。当前，不少来自基层的退地尝试，在保障农民利益前提下，找到盘活农地资源、实现城乡市场要素高效配置的路径，助推农民市民化进程。

1.退地是现实需求，也是理性选择

作为全国城乡统筹改革试验区的重庆市，不少农民在城镇已有稳定的职业和住所，享受到城镇教育、医疗等公共保障，同时他们在农村仍保留宅基地、承包地等土地权益。对一些进城农民来说，人地长期分离，一方面使农地资源难以有效盘活，加剧承包地撂荒或宅基地闲置，不利于农业农村发展;另一方面，农地作为进城农民重要财产权益，价值无法“变现”。

作为全国第二批农村改革试验区，重庆梁平县全县承包地面积近百万亩，农民约有72万人，其中超过4成常年外出。随着大量农村人口转移到城镇，放弃了农业生产，不少农民确实有退出土地的意愿。为此，重庆梁平县从2014年开始进城农民整户退地试点。今年5月初，梁平县川西村9社7户农民，向社集体经济组织申请整户退出承包地，面积超过26亩，退地农民每亩地将获得1.4万元补偿。

土地有偿退出，来自于农民现实理性的选择。半月谈记者在川西村了解到，这7户退地农民进城多年，有着稳定的职业和居所。45岁农民王元伟在外打工已20多年，在建筑工地干木工，月收入有1万多元，加上妻子经营餐馆，一家人日子过得还算富足。王元伟说，自己既不会种地也不愿种地，家里近7亩承包地，以前免费送给亲戚种，2014年又以每亩约700元的价格流转给大户种莲藕和水稻。“流转当年，大户按时足额交了租金，但第二年莲藕价格暴跌，直到现在还有一半的租金没付。”

谈到为何愿意退地，王元伟说：“土地流转有风险，与其一年一收租金，不如直接退地获得一次性补偿更划算。带着近10万元补偿金，一家人就算完全‘洗脚进城’了。”

在川西村，农民冯辉禄从上世纪90年代初起，就东奔西跑各地打工，几十年都没摸过锄头下过地，也从没依靠土地生活。如今全家人已从村里搬出，把家安在了福建厦门。冯辉禄这次回村，就是专门处理退地的事。“自己拿到退地补偿后就要回厦门了，彻底和土地‘脱钩’了。以后可能就只能一年回来一次走走亲戚了。”

重庆市巴南区也在做类似的退地尝试。最近，巴南区天星寺镇芙蓉村有7户农民将土地承包经营权、集体经济收益分配权等农村权益退还社集体经济组织，在获得相应退地补偿的同时，也自愿注销集体经济成员资格，转户进城。同时，在确保土地集体所有权性质不变、土地用途不变的前提下，农业公司与社集体签订了土地流转协议，对这7户农民退出的土地进行综合开发，发展规模经营。

2.五步流程确保承包地退出平稳有序

进城农民整户退地，目前处于摸索阶段，一些基层做法值得总结。在梁平县，为了保证改革平稳推进，减少社会风险，县里按照封闭试点的原则，重点做了五项政策设计：一是设定退地门槛。须同时满足有稳定职业或经济来源和有稳定住所两项条件，才能整户退地。川西村9社搞退地试点时，有21户农民提出了退地申请。经严格审核，最后只有7户完全满足条件，进入退地程序。

二是明确退地流程。农民提出退地申请后，需由集体经济组织成员会议讨论同意、公示、备案并向社集体交还《土地承包经营权证》。

三是确定退地价格形成机制。退地价格由集体经济组织与退地农户充分协商，根据当地经济发展水平及不同地类、地块位置，综合考虑本轮土地承包期(至2027年止)剩余年限和年均土地流转收益等因素，确定退地补偿价格。川西村9社召开了3次村民代表会，共同协商退地价格，最后确定了每亩1.4万元的补偿标准。

四是筹措退地资金。采取县、乡镇财政补助一点、集体经济组织自筹一点的办法，筹措退地周转金，用于支付退地补偿款。川西村7户进城农民退地补偿就由退地周转金先行垫付。

五是建立退地利用办法。按照“农地农用”的原则，农民退地后，社集体可将土地经营权流转给农业大户经营，不改变土地用途和性质。每年流转收益用于归还周转金，超额部分作为社集体经济组织收入。

梁平县农村改革办公室副主任吴正远说，通过退地试点，一方面“变现”了农民承包地财产价值，使农民带着财富进城。另一方面也没有改变农地集体所有性质，不会冲击土地制度的稳定性。

3.顶层设计需完善，社保空白要填补

记者在退地试点地区发现，由于承包地退出事关群众切身利益，直接牵涉土地改革全局，一些国家政策在基层难以突破，一些难题也需要在改革过程中逐步给予回答。

在梁平县，目前整户退地面积控制在26亩左右，这主要是出于封闭运行、防控风险的考虑。吴正远说，退地改革要进一步推广，有两个问题需要顶层设计给予解答：一是到2027年第二轮土地承包期结束后，对于退地农民交还给社集体经济组织的土地，是否应该向本集体经济组织成员重新分配，目前国家政策、法律尚不明确。二是在对农村土地征用时，为了保障农民生存，目前国家有较为完善的征地农民养老保险等保障政策，但针对自愿退地的农民，相关配套社会保障政策尚处于空白阶段。

基层干部和退地农民建议，针对农民土地退出的现实情况，国家可考虑择机出台农民自愿退地养老保险，有效保障农民退地后的基本生活，减少改革风险。

同时，在梁平县退地试点中，采取“财政出资+社集体经济组织自筹”方式，建立土地退出周转金，解决退地补偿问题。从目前来看，由于退地补偿是一次性支付，周转金面临着较大的筹措和资金平衡压力。

在川西村，7户农民退地需一次性支付40万元补偿，而社集体将农民退出的土地再流转给大户，每年租金收入不到2万元。即便大户每年按时支付租金，社集体要完全偿付周转金，需要20年的时间。基层建议，要使农民退地平稳运行，应配套完善的土地退出周转金筹集机制，减轻资金压力。

4.地票唤醒沉睡的宅基地

如今在重庆，农民退出宅基地已有相对完善的制度通道，即依托“地票”交易方式，农民平均每亩宅基地能获得10万元以上的收益，成为进城安家落户的重要资本。

(1)“以前是死资产，如今价值14万元/亩。”

重庆江津区永兴镇农民周思强将自家宅基地复垦为耕地，获得收益，随后在镇上买了一套100多平方米的商品房。“以前我家农房已有了40多年，四面透风，土墙裂开得有碗口那么大，都成危房了，真没想到还值9万块钱。”

宅基地之所以能复垦“变现”，得益于地票设计。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，在2008年底重庆成立了全国首家农村土地交易所，根据国家城乡建设用地占补平衡的规定，引导农民对废弃的宅基地等农村建设用地进行复垦，形成建设用地指标，即“地票”，利用土地级差地租原理进行交易，收益扣除复垦成本，剩余的85%直补给农民，15%归集体。

“复垦宅基地，搞地票交易，最初动议还来自于群众主动要求。”涪陵区洪湖村党支部书记郭中礼说，“农民愿意把宅基地复垦，原因也不复杂。村里700多套农房中，完全坍塌的有40多套;多年无人居住的、已成为危旧房的有200多套。不少农民觉得，农房没法进入市场、无法交易，与其长期闲置、破损不堪，不如复垦‘变现’，还能获得一笔可观收益。”

“宅基地复垦，地票交易，既是经济事务，农民利益要保障，经济诉求要尊重;同时也是群众工作，要让农民自愿参与、自主决定，在市场中公平获得土地财富。”在涪陵区国土局干部杨斌看来，衡量农村土地政策创新是否成功，关键要看农民满不满意、能否受益，一定要让群众自愿、不搞强迫命令。

洪湖村村民谭明清一家经济状况一般，全家5口人只有4亩地，一年打工、干农活收入总共只有2万多元。村民大会之后，谭明清是村里申请宅基地复垦的第一批村民。“通过地票交易，按照宅基地14万元/亩的交易价格，我家0.6亩地，能得到8万多块钱，再加上政府危房改造补助，我在农民新居买了一套160平方米的房子，生活条件好多了。”

(2)“地随人走”：自主选择是基础，利益激励是关键

目前，我国庞大的农村人口基数决定了巨大的农村居民点用地规模，加上“一户多宅”、“建新不拆旧”等问题长期得不到解决，农村人口进入城镇后留下的空置宅基地缺乏流转再利用或退出机制，“人走地不动”。各种因素叠加导致农村“空心化”加剧，使宅基地闲置、浪费问题凸显。

在户籍改革过程中，重庆市曾经有测算，要使新市民完全融入城镇，人均需要配套约100平方米生活居住用地。对于整个用地市场供给而言，地票在一定程度上畅通了“地随人走”的机制，伴随农民大规模进城落户，其留在农村的宅基地得以重新复垦成为耕地，在当前农村建设用地减少的同时，依靠增减挂钩机制，城镇建设用地得以增加，满足了新增城市人口的用地需求。

在现阶段，进城农民不愿意退出宅基地主要原因还是补偿低于预期、在城市就业没有保障、买不起房等。半月谈记者曾在梁平、丰都不少村社采访了解到，只要退出机制合理、补偿标准较高、相关权益保障到位，相当部分进城农民有退出宅基地的意愿。

在不少专家看来，地票交易的建立，为城镇化过程中农民进城提供了利益补偿机制。农民通过地票获取收益，同时在户籍改革政策扶持下，更有助于解决城镇住房、养老、医疗等问题，能更快地融入城镇生活。

在重庆，有了地票之后，农民退出宅基地的亩均收益稳定在14万元左右，符合农民的心理预期。据统计，重庆全家转户进城的农民中，通过地票方式退出宅基地的就达到1/4左右，而且还有一部分已经提出申请并在实施。

记者发现，重庆推动农民转户进城，并不强迫要求必须退出宅基地，是否退地、是否通过地票复垦宅基地都是农民的自主选择。在现阶段，地票交易对偏远农村进城农民吸引力更突出。在重庆城口、巫溪等贫困、偏远农村，农民房屋长期闲置、甚至废弃，有的已经丧失了居住功能，不少农民都主动提出将宅基地复垦，退出变现后，搬迁进城或到农民新村居住。而对于经济较为发达的近郊农村，或对于不少新建农房的农民而言，不少人认为未来宅基地升值潜力还很大，目前的“地票”交易尚未达到其经济预期，交易变现不“划算”，复垦宅基地意愿并不强烈。