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来源: 东方早报

     当前，在农村土地经营权的流转管理和纠纷应对方面，已经建立了较为完善的法律法规体系。例如，农业部门已经制定了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（2004年1月1日起正式施行）、《农村土地承包经营权流转管理办法》（2005年3月1日起施行）、《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》（2012年6月发布）等规范性文件。特别是，第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过的、2010年1月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，进一步为农村土地流转纠纷处理和化解提供了强有力的法律工具，该法第二条明确规定农村土地承包经营纠纷包括“因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷”。而且，近年来各级地方政府相继成立了土地承包经营纠纷仲裁工作机构，制定仲裁管理办法和实施方案，形成了较为完善的仲裁工作体系，在土地流转纠纷化解中取得了明显的成效。

    基于上文对土地流转纠纷的特征和原因分析，结合当前土地流转纠纷应对和化解机制，进一步完善土地流转纠纷应对机制，有以下几个基本问题值得思考：

    第一，正确认知和理解农村土地流转纠纷的本质。农村土地流转纠纷本质是利益纠纷，在处理这类纠纷过程中不应泛政治化，不宜以破坏社会稳定为由，以行政压制、权力胁迫或违规收买等手段“平息”纠纷，而应在严格遵守政策法规的前提下，努力寻找纠纷双方的利益平衡点。另外，要认识到农村土地流转纠纷是当前农村经济生活中不可避免的现象，所谓“有人的地方就有矛盾”，有利益的地方就会有纷争，不必强求从制度上一劳永逸根除土地流转纠纷现象，以免土地制度和政策设计中追求不切实际的单一目标，而丧失弹性空间。

    第二，引发农村土地流转纠纷的原因多种多样，纠纷的解决机制和应对方式也应该多元化。不仅要从法律法规完善、政策有效调整层面减少土地流转纠纷，也需要从土地观念、契约精神等文化层面完善纠纷化解机制；不仅需要纠纷仲裁机构、法院等正式机构在纠纷化解和应对中发挥主体作用，也需要借助村集体、乡村有威望的精英人士、宗族组织等社会力量来化解纠纷。

    第三，既要进一步完善纠纷的事后化解机制，也要建立好纠纷的事前预防机制。纠纷发生后，一个有效的纠纷仲裁和纠纷应对机制无疑会在化解纠纷中起到十分重要的作用。但是，“上医治未病”，预防纠纷的发生，从源头上减少纠纷应该是更高层次的目标追求。从完善政策法规、土地流转管理和服务等方面入手，采取有效的预防性措施，将纠纷化解在萌芽之前的状态，更值得关注。

    基于以上分析，本文关于进一步完善土地流转纠纷应对机制的基本思路是：以理清土地利益关系为主线，加快推进农村土地确权工作，确定土地权属；适度调整土地相关法律部分条文规定，增强法律对现实问题的适应性和对乡土文化的包容性，加强法律的权威；从行政层面上，进一步完善土地流转的管理和服务；加强法治精神和契约精神的培育，对违反土地流转合同的行为要予以相应的约束和处罚。

    1．加快推进农村土地承包经营权确权工作，确认和确定承包地上的各种权属关系

    上文已经分析过，土地制度的反复变迁和承包地管理上的疏漏，导致农村部分土地的权属关系混乱，这既造成了土地资源管理上的缺陷，也给土地流转纠纷埋下了隐患。为此，进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证，依照法律、政策的规定，尊重历史和现实，确定农村承包地的权属、界址、面积，做到权属合法、界址清楚、面积准确，严格遵循土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，合理确认和确定每一宗承包地的承包经营权，这不仅有利于推进土地承包经营权的流转、抵押等，对于预防和减少未来土地各类纠纷也是至关重要。

    2．适度调整部分法律条文，增强法律

    对现实问题的适应性和对乡土观念的包容性，现行的与农村土地直接相关的法律主要有《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》以及行政法规《中华人民共和国土地管理法实施条例》等，其中直接与农村土地承包相关的有《中华人民共和国农村土地承包法》，在法律体系上不可谓不完善。客观评价，这些法律法规在现实土地利益关系的处理上发挥了重要作用，可能也是现实中能够选择的最佳制度设计，但是与我国东中西部土地资源禀赋、经济发展水平、人情风俗习惯千差万别的复杂现实情况相比，有时候“依法治地”确实也会遭遇有心无力的困境。

    英国人类学家马林诺斯基曾经指出，“我们能够立刻提出这样一条原则：任何仅从法律的观点来研究土地占有的企图，必然导致不能令人满意的结果。如果对当地人的经济生活不具备完备的知识，就不能对土地的占有进行定义和描述。 对游戏本身一无所知，就不能理解游戏的规则 ，这句格言说明了这种方法的本质。你必须首先知道人类怎样使用它的土地；怎样使得民间传说、信仰和神秘的价值围绕着土地问题起伏变化；怎样为土地而斗争，并保卫它；懂得了这一切之后，你才能领悟那规定人与土地关系的法律权利和习惯权利体系。”可以看出，在协调土地利益关系上，法律条文并不必然具备普适性，尤其是中国不同农村地区情况千差万别，不同文化观念、不同利益条件下农民对同样的法律条文理解并不一致。例如，针对“土地承包经营期限为三十年”这一规定，农民心中有着不一致的理解：一种看法认为一经承包则土地三十年不再收回或调整，近似于“国有永佃制”或者“准私有制”；另一种看法认为国家以法律形式保障土地的家庭承包制度三十年不会改变，国家不会收回土地，并不涉及三十年内不允许土地的调整。意识上的分歧往往化作行为上的纠纷，而在根本上起作用的还是利益，农民选择哪一种解释主要看是否对自己有利。课题组在瑞金的调查也显示，100余位被访者中，希望每一两年分一次土地的村民占1.83%，希望每三到五年分一次土地的占35.45%，希望每十年左右分一次土地的占9.09%，希望每三十年分一次土地的村民占25.45%，希望不调整的占25.45%。现实中农民往往会依据自身的理解、当地的现实、传统的文化等对部分土地法律条文进行解构，实际处理土地利益中并不遵循这些法律条文。因此，部分法律条文应予以适度调整，增强弹性，更多照顾到不同地方的实际情况，做到因地制宜，同时更多照顾到农民的乡土观念，以增强法律的权威和实施过程中的有效性。

    3．建立健全基层土地流转服务中心，完善土地流转管理和服务机制

    完善县、乡镇的土地流转服务中心，进一步健全农村土地流转服务机构及其职能。土地流转服务中心主要职责是为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调解等服务，尤其是加强对土地流转合同的规范管理。

    第一，为农地流转制定规范的合同文本。《土地承包法》第37条规定“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同”，这就要求即使是农户零散的土地流转，也应该依法签订书面的流转合同。土地流转服务中心应及时向流转双方提供规范统一的土地流转合同文本，明确流转土地的具体情况，包括坐落、四至、面积、质量、用途、流转期限、费用标准及支付方式、当事双方权利义务等，并就流转方式、解除合同的条件和解除权行使期限、违约损失的计算方法以及解决纠纷的原则和途径加以明确，为将来更好地处理纠纷提供有力的依据。

    第二，加强土地流转的备案管理。土地承包法第37条规定：“采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”建议在乡镇一级，在农村经济管理或土地承包管理部门由专门人员负责对土地流转合同进行备案，建立健全土地流转合同的立卷、归档、调阅等管理制度，对土地流转合同及有关文件、文本、资料等进行归档并妥善保管。

    第三，强化土地流转登记工作。土地流转合同登记是保障土地流转秩序的重要制度。《物权法》第127条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证或者草原使用证，并登记造册，确认土地承包经营权。”同时，该法第129条规定：“土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”《土地承包法》中也有相似规定。建议设立土地流转情况登记册，及时准确记载土地流转情况，摸清土地流转基本情况。

    4．加快建立和完善农村土地流转市场

    当前和今后一段时期，土地流转将逐渐从一家一户的自发零散式流转行为逐步走向自觉的规模化流转。这种规模化的流转需求，要求进一步提高土地流转效率、降低流转成本，这对加快建立和完善土地流转市场提出新要求，要探索建立以市场为主调节土地流转的长效机制。第一，加快建立土地流转交易平台。以县级建立土地流转信息库、乡镇成立土地流转服务中心等形式，建立有形的土地流转信息平台，开展土地流转供求登记、信息发布、评估、政策咨询等服务工作。第二，加强对土地流转主体的培育。积极培育以农业龙头企业、农民专业合作社、种植大户等土地流转主体，扩大流转范围，丰富流转交易数量。第三，积极创新和完善农村土地流转市场化运作机制，按照“自愿、有偿、依法、规范”的原则，因势利导，积极推动农民参与农村土流转。

    5．构建多元化的土地流转纠纷解决机制

    2003年3月1日起施行的《农村土地承包法》中，围绕农村土地承包纠纷，提出了调解、仲裁和诉讼的解决机制框架，明确了农村土地承包纠纷的诉讼与非诉讼解决方式及其基本定位，该法第51条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”2005年3月29日最高人民法院出台《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，对土地承包纠纷的仲裁与诉讼的关系做了进一步的明确；2010年1月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，从仲裁原则、仲裁机构、仲裁程序、仲裁纪律等各方面对土地承包经营纠纷调解仲裁做出规定。在这些法律法规的指导下，当前农村土地流转纠纷解决方式已基本形成协商、调解、仲裁和诉讼的多元化方式，村民委员会、乡镇政府、农村土地承包经营纠纷仲裁机构、人民法院都是解决农村土地流转纠纷的责任主体，各责任主体应当主动履职、相互支持配合，形成化解矛盾纠纷的合力。

    第一，土地流转纠纷处理中应充分保证农民的利益表达和申诉权利。农民是纠纷的主体，在纠纷解决机制中，要充分保障农民的话语权，设置尽可能多的渠道保障农民的利益得到全面而准确的表达。

    第二，充分发挥村集体和乡村精英在解决纠纷中的作用。土地流转纠纷大多发生在同一个村民集体经济组织的农户之间，应充分考虑农村“熟人社会”的特点，尊重农民的风俗习惯，发挥村民自治的作用，尽可能将矛盾化解在基层。村集体要加强对本村土地流转行为的摸底排查，详细登记已发生的流转行为，并严格按照法律规定，指导农户合法流转，完善流转手续，加强土地流转的管理，尽可能做到早发现纠纷早处理。

    第三，强化纠纷仲裁机构的职责。农村土地承包经营纠纷仲裁机构具有地理上、管理上、专业上的优势，应当继续加大人力、物力投入，健全仲裁组织机构，强化调解、仲裁职责，使之成为解决土地流转纠纷的主力军。在农民观念中，仲裁机构更多是“讲理”的地方，而不是“论法”的场所，也符合中国农村“厌讼”的纠纷解决传统，有利于减轻纠纷化解成本。

    第四，实行层级调解和化解。引导纠纷当事人依次在村民小组、村民委员会、乡镇政府及调解组织之间逐级调处；调处无果的，申请农村土地承包仲裁机构仲裁；对仲裁不服的，最后才提起诉讼，逐级化解矛盾。

    第五，加强各类纠纷化解机构的工作联动。加强法院、信访、农业等职能部门，与乡镇、村委会、村民小组的合作，加强仲裁机构和人民法院调解纠纷的力度，完善各方协同参与的土地流转纠纷联动应对机制。

    6．在乡村加强契约精神的培育，加大对违反合同行为的约束和惩罚力度

    遵守契约，是现代市场经济活动的基本原则。在部分农村地区，不尊重合同、不遵守协议的行为相当普遍，这给土地流转造成了许多纠纷。土地流转双方对于已签订的合同，经常是对自己有利时就遵守，不利时就弃之不顾。这既反映了双方对自己的权利、义务认识不清，也很大程度反映了契约精神的缺乏，破坏了正常的土地流转秩序。

    第一，加强契约精神和法制的宣传教育。遵守契约和遵守法律密切相关。尽管农村普法工作已开展多年，但法制宣传和教育工作仍然是薄弱环节，许多边远、贫困地区普法工作较为落后。各级司法行政机关、乡镇政府、人民法庭以及村民委员会应当联手进行普法，多从农民切身需要的法律知识上下功夫，让农民尽快树立正确的权利理念，知法守法，依法维护权利，依法行使权利，依法履行责任。

    第二，要建立和健全契约奖惩机制。基于自愿原则签订的土地流转合同,完全是双方自由意志和利益的表达，并同时约定了合同双方即契约主体的权利、义务和责任。建立健全契约奖惩机制,就是要加大对违反合同行为的惩罚和约束，提高违反合同的成本,约束违反合同的收益，加强合同的法律效力，使合同主体更倾向选择遵守合同而非违反合同，逐步减少违反合同的现象。尤其是要严格执法，严厉打击土地流转中的非法行为，法律是最根本的契约，违法行为必须受到严惩，譬如土地流入方改变土地用途，将土地用于非农建设，给土地造成永久性损害等，这类行为必须予以严惩，从而在根本上、从长远来维护土地流转市场的依法、有序运转，减少土地流转纠纷。总之，处理农村土地流转纠纷应着眼于维护农民和国家的根本利益，以促进社会公平正义为出发点和落脚点，认真贯彻执行法律、法规以及各项政策。