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农村集体土地确权为什么是“第二次土地改革”的基础？本文为您讲解从土地改革到土地确权的历史脉络，让您能够更好的了解土地确权的由来。

土地改革，具体来说就是土地制度改革，包括方方面面的内容。比如土地税收制度改革、土地产权制度改革、土地使用制度的改革等等。中国自古以来就是一个以农业生产为主的国家，因此关于土地制度的改革可以说一直都在进行。

一九四七年九月，中国共产党在河北省石家庄市西柏坡村举行全国土地会议，通过了《中国土地法大纲》，于同年十月十日由中共中央公布。

土地确权是指土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称确权。是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。

历史逻辑：从土地改革到土地确权的历史脉络

（一）开始时期：

新中国成立前中国共产党的土地政策变迁过程1921年中国共产党“一大”的党纲指出“消灭资本家所有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料，归社会公有”，第一次提出土地公有问题。

1925年在《中国共产党告农民书》中进一步明确“耕地农有和减租减息的政策”。

1927年11月，通过了中国共产党历史上第一个关于土地问题的党纲草案——《中国共产党土地问题党纲草案》，提出“一切地主的土地无代价的没收，一切私有土地完全归组织或苏维埃国家的劳动平民所共有”，即“没收一切土地”和“土地国有”，使用权归农民。

1928年12月颁布的《井冈山土地法》是中国共产党领导下的第一部具有法律效应的、成文的土地法，规定“没收一切土地归苏维埃政府所有”，以“分配农民个别耕种”“分配农民共同耕种”“由苏维埃政府组织模范农场耕种”，并规定“禁止买卖”。

1929年4月，在《井冈山土地法》的基础上，制定和颁发了《兴国土地法》，把前者“没收一切土地”改为“没收公共土地及地主阶级土地”。

1937年8月，在中日民族矛盾上升为中国社会主要矛盾的情况下，中共中央在洛川会议上通过了《抗日救国十大纲领》，“停止没收地主土地之政策，坚决执行抗日民族统一战线之共同纲领”，正式提出了减租减息的土地政策。抗战胜利后，中国共产党根据当时的时局，改变了减租减息的政策，确立了过渡性的“耕者有其田”政策。

1946年5月4日，中国共产党制定《关于清算减租及土地问题的指示》，其基本内容是：发动农民进行土地改革，普遍地变更土地关系，消灭农村中的封建剥削，实现耕者有其田的制度，解决土地问题。

1947年12月，在西柏坡召开的土地会议制定了《中国土地法大纲》，明确规定：废除封建性及半封建剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度，同时还规定了一套分配土地的办法。

1948年4月1日，毛泽东在晋绥干部会议上的讲话中，系统地论述了土地改革的问题，并提出了土地改革的总路线是“依靠贫农，团结中农，有步骤地、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产”。土改总路线的形成，标志着中国共产党土地政策的完整形成。

（二）发展进程：

从1950年《土地改革法》向人民公社过渡期间的政策变迁从革命根据地时期开始的土地改革运动，新中国成立后声势浩大地在全国范围展开，其标志性的制度建设是1950年6月颁布的《土地改革法》。该法第1条明确规定“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”。

到1953年春，全国除一小部分少数民族地区外，土地改革都已完成，3亿多无地少地的农民无偿地获得了土地。在土地分配方式上，“以乡或等于乡的行政村为单位，在原耕基础上，按土地数量、质量及其位置远近，用抽补调整方法按人口统一分配之。但区或县农民协会得在各乡或等于乡的各行政村之间，作某些必要的调剂。在地广人稀的地区，为便于耕种，亦得以乡以下的较小单位分配土地。乡与乡之间的交错土地，原属何乡农民耕种者，即划归该乡分配”。在确权方式上，“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。这一土地制度随着党在《中共中央关于农业生产互助合作的决议》和《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》的指导下开展的农村互相合作运动，而逐渐向土地公有制度转变。

1951年12月，《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》要求“按照积极发展、稳步前进的方针和自愿互助的原则，以发展互助组为主组织农民”，互助组是在农民生产资料私有的基础上组织起来的，农民以劳动力入股，仍然保持土地和其他生产资料的所有权。

1953年，中共中央作出《关于发展农业生产合作社的决议》，在互助组经过初级社向高级社发展的过程中，土地、耕畜、农具等折价归集体所有，完成了包括土地在内的生产资料所有制性质的转变。

到1956年，全国基本实现初级合作化，同年秋又实现了高级合作化。由于后期的冒进，从1955年夏季开始兴起的合作化高潮，原计划5年完成的社会主义改造只用了3年时间。高级社进入人民公社化阶段，土地所有权和经营权都归集体所有。在此期间，农民直接支配土地的追求一直没有停止，这体现在三次“包产到户”的努力上。第一次是在实现农业合作化的1956年，一些地方出现“田间管理包产到户”“包户田间管理责任制”等形式多样的包产到户，由于1957年下半年进行的农村社会主义教育运动即农村两条道路的大辩论，“包产到户”遭到严厉批判而停止。

第二次是在1959年上半年人民公社的整顿过程中，“包产到户”再次出现，但在随后的“反右倾”运动中，它被当作“走资本主义道路”再遭批判而停止。第三次是在“六十条”贯彻执行前后，“包产到户”又一次出现，所涉及的人口和地区，都超过了第一次和第二次，但在中国共产党的第八届中央委员会第十次全体会议上再次被作为“单干风”“走资本主义道路”而被停止。

（三）大跃进时期

20世纪60年代人民公社的土地制度最终确立随着1958年“大跃进”运动在全国展开，人民公社化进入高潮，农村的基本制度发生了根本变革，原有的合作社章程已经完全不适用，尽快制订一个人民公社章程便提到议事日程上来。经过多次修改，1962年9月27日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，文件共10章60条，故简称《农业六十条》，被当时称为“人民公社的宪法”。它确立的“三级所有、队为基础”的公社新体制一直延存至改革开放前。

《农业六十条》对土地权属的规定体现在第17~18条，即“在生产大队范围内，除了生产队所有的和社员所有的生产资料以外，一切土地，耕畜、农具等生产资料，都属于生产大队所有。”“生产大队必须把劳动力、土地、耕畜和农具，固定给生产队使用，并且登记造册，不再变动。”“凡是宜于生产队经营的荒地、山林、经济林木、水面等资源，都应该固定包给生产队经营，使这些资源得到充分的利用和保护。”

（四）定下方向与目标

2013年全国两会给土地改革定下清晰的方向与目标：加快农村土地征收改革与完善土地流转制度;建立农村金融机制，制止地方土地生财。

两会土地改革：农村土地确权保障农民权益

逐步建立城乡统一的建设用地市场、实现农村集体经营性建设用地与国有土地享有平等权益成为他们共同的呼声。

在本次政协会议的提案中，九三学社中央毫不讳言征地制度改革是一块难啃但必须要啃的“硬骨头”，称“只要走好农村土地登记确权的第一步，改革条件就基本具备”。

实际上，这也已经成为中央高层和业内的共识。

加强土地承包经营权流转管理和服务，发展适度规模经营。

关于此项工作的重要意义，国土资源部地籍管理司司长朱留华早前已给出明确答案。他表示，短期来看，农村集体土地确权登记可有效解决农村集体土地权属纠纷，在城镇化、工业化和农业现代化进程中切实维护农民权益。长期来看，有助于依法确认和保障农民的土地物权，形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提。

业内人士分析，近3年内中央及相关部委下发的相关文件条款，陆续放松了集体建设用地流转范围，但是对耕地保护及土地用途管制问题却一再重申。可见，这两点构成了新一轮土地制度改革的底线原则。

因此，土地制度改革也将在这两个底线原则下展开。