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目前中国正直旅游发展时期，越来越多的人也热衷于投资旅游行业。就旅游地产土地政策相关问题为大家讲解。

一、土地开发的基本政策

土地开发有详尽的法律法规，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规都在规范着土地开发整个进程，了解他们做到知己知彼，才能在整个项目的把控上游刃有余。

（一）土地使用权出让

1.土地出让使用权年限

开发商拿到土地使用权有两种方式，一种是出让，一种是转让，出让是国家对开发商的行为，转让则是已取得土地使用权的人对开发商的行为。我国的土地使用权也就是通常所说的产权是有年限的，不同的土地用途所获得的土地使用权年限也不同。土地使用权出让的最高年限按用途分别确定如下：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。

对于旅游业涉及的土地使用权年限的划分还是比较详细的，传统的旅游星级宾馆、酒店项目立项，土地使用权年限为 40 年；国家级或省级旅游度假区内的旅游商业用地，土地使用权年限为 40或50 年；国家级或省级旅游度假区内的综合类用地性质，一般适合于度假酒店、度假公寓等旅游房产建设，土地使用权年限为 50 年；商业用地性质的旅游房产项目，一般适合于建设旅游星级宾馆、商务酒店、经济型酒店、度假酒店等以酒店经营为主要目的投资行为，土地使用权年限为 40 年；商业城市中的综合类用地性质，一般适合于商务酒店、全套房酒店、旅游星级宾馆、服务式公寓、经济型酒店等旅游房产建设，土地使用权年限为 50 年；服务式公寓、纯住宅类酒店式公寓、度假公寓、度假别墅等旅游房产项目的建设，本身属于房地产开发性质，土地使用权年限为 70 年。

2.出让的方式

土地使用权出让方式有四种：协议出让、招标出让、拍卖出让、挂牌出让。不同的地块政府国土部门会通过不同的方式进行出让，出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议出让；有利于土地布局优化和重大工程较大地块出让，给出让方留有选择余地，综合考虑受让人情况一般采用招标出让；地块条件好、功能便利、繁华地段，方法简便易行，出让方不易控制最高价，此时采用拍卖出让；对于一般地块普遍采用挂牌出让。虽然不同出让方式有明确的界定，但是受到地域性的影响，很多地方在定位的时候没有明显的界限，也就给开发商在如何获得土地使用权的方式上留了余地，也出现过还没有挂牌某块地已经名花有主的情况。

开发商通过国土部门协议出让、招标出让、拍卖出让、挂牌出让的方式获得了土地使用权后，必须按照出让合同的有关规定开发、利用、经营土地，如果未按合同规定的期限和条件开发、利用土地，县或县以上人民政府管理部门可以根据情节给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。不按合同开发建设不可取并且违法，开发商需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，重新签订土地使用权出让合同，并调整土地使用权出让金，因此原则上讲拿地一定要一步到位，“曲线救国”的方式其实并不可取。但是对于土地使用的用途方面其实有部分的空间可以探讨，对于旅游产业来说，并不像纯粹的房地产业居民住宅和商场那么界限分明，很多都是在原有用地基础上发展旅游，或者土地出让合同上对于土地开发利用的描述并不细化的很明确，也就有了探讨的余地。对于有利于当地经济发展的旅游项目，当地政府是予以支持的，包括在获得土地使用权的政策上会有一定的惠民政策，不少地块的一级二级开发都以鼓励式的方法交给一个开发商来做的。

还有值得注意的就是，出让的土地使用权仅指地上的使用权，对地下资源埋藏物和市政公用设施不在出让范围。

（二）土地使用权转让

开发商可以通过土地使用权转让的方式获得土地使用权，包括出售、交换和赠与等具体形式。转让的期限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已经使用年限后的剩余年限。这一点值得注意，犹如买房子的产权剩余一样，并且土地使用权转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移。必须按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地，不然土地使用权转让行为是为无效。通俗的说从其他人手里得到的用来开发商场的土地使用权合同是不能盖住宅小区的。土地使用权转让有能详细分为国有土地使用权转让和集体土地使用权转让，针对不同的情况有不同的转让过程和相应的办理手续。

（三）补地价

在土地使用权有偿出让体系中的土地使用者，如需改变合同规定的土地用途，在征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准后，应重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金。如果原属于行政划拨无偿取得的土地使用权，如果土地使用权和地上建筑物转让、出租或抵押，应向当地县级以上人民政府补交出让金，或者以转让、出租、抵押所获得收益抵交。

（四）合作建设

地产商可以通过与拥有土地使用权的单位合作的方式进行地产开发，由对方提供土地使用权，地产商可提供建设资金，将建设项目报有关主管部门立项、审批；房屋建成后，地产商根据联合建设合同，也可以取得一定的报酬。

二、实际操作中存在的矛盾与问题探讨

（一）指标问题

1.有建设用地指标，但是不满足占补平衡

这是很多一线城市面临的问题，也是导致很多项目不能上马的主因，用开发旅游业的优势去说服政府开发未利用地，将未利用地进行土地开发整理，使得新增耕地满足占补平衡要求。没有未利用地可开发的，部分地区可购买其他地区耕地指标进行占补平衡。

2.规划基期年建设用地指标饱和，没有建设用地指标可用

将现有建设用地集约，目前这种问题的解决办法一般是走建设用地增减挂钩指标。将分散的农村居民点集中，新建中心村，将原有农村建房进行土地复垦，腾退居民点，恢复耕地，既补充耕地又富余出建设用地指标，可进行建设。

（二）有项目有建设用地

这种情况是指项目所在地在土地利用总体规划中规划为建设用地或有条件建设区，已经列入所在地土地利用总体规划大纲，本身已经满足建设用地指标要求，在政策上允许进行建设的建设用地。

1.土地使用权国家所有

这是最容易实施的一种情况，此时的土地可能是已经经过一级开发的“熟地”，也可能是未经过开发的“生地”，“熟地”可通过招标、拍卖、挂牌的出让方式进行土地使用权的获得，进行开发建设，“生地”可通过申请土地一级开发的方式进行开发为熟地，再获得土地使用权进行开发。很多地区对一级开发商在获得二级开发土地使用权的政策上都有一定的扶持。

2.土地集体所有

国家未列入招标、拍卖、挂牌等出让计划，可申请政府进行一级开发，收回国有土地使用权并出让。土地收购储备范围如下：

(1)新增建设用地中用于经营性开发的土地

(2)已列入危旧房改造计划的土地

(3)依法收回的闲置土地

(4)政府依法收购和整理的国有土地

(5)因单位搬迁、解散、撤销、破产、兼并或其他原因调整出的原划拨国有土地，含原有城市基础设施改造调整出的划拨用地。

(6)土地使用权期限已满、政府依法收回的土地

(7)以出让方式取得土地使用权后无力继续履行出让合同，又不具备转让条件的土地

(8)土地使用者要求政府收回的土地

(9)市区范围内无合法使用权的国有土地

(10)其他依据法律、法规可以收回的国有土地

如果开发项目涉及符合以上情况的土地，开发商是可以通过相应的手续获得土地使用权的，其实如果开发商对地块的渴求度很高的话，一般是可以以合法的形式获得的，比如给与一定的补偿等等。

3.土地已经出让的建设用地

这种情况可通过土地转让的方式进行建设用地使用权的获得，但必须按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地，否则土地使用权转让行为无效。土地使用权转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移。需要修改土地出让合同中土地用途的还需重新与国土部门签署合同，这种方式比较适合在原合同范围基础上直接进行开发建设，如果原开发商不想将拿到的地进行开发，或者经济条件不允许无法实施开发，转让土地使用权也不是恶意炒作地价，此时以转让的方式获得土地是比较经济的方式。

（三）有项目没建设用地

这种情况一般发生在开发商突然有了灵感进行开发旅游项目，而项目所在地在土地利用总体规划中未列入建设用地或有条件建设区。应对这种局面要视下面三种情况而论：

1.项目地占用基本农田

这种情况项目很难批复，一般需要国家文件，如果没有国家批文，可上报当地国土部门，在下一轮土地利用总体规划调规时将项目地的基本农田属性调成建设用地或者有条件建设区，面积不超过三十五公顷的可调成一般农地，并录入土地利用总体规划新建或扩建项目中。当然基本农田的调出的前提是需要将其他地方达到基本农田要求的一般农地调入基本农田，以达到基本农田的平衡。这项工作主要有国土部门规划科进行协调，开发商能做的就是将开发意向提交到国土部门。

2.占用一般农地

这种情况要比占用基本农田容易处理，项目在土地利用总体规划中明确了项目名称，录入了规划文本，规划时未明确位置以及相应位置地类，如今项目地需占用一般农地，这种情况当地国土部门可在建设用地指标允许下进行批复，但是需做好耕地建设用地占补平衡，建设用地指标不满足的，可申请利用建设用地增减挂钩指标。

3.占用未利用地

这种情况有别于占用一般农地的是不受耕地占补平衡限制，项目在土地利用总体规划中明确了项目名称，录入了规划文本，规划时未明确位置以及相应位置地类，如今项目地需占用未利用地，如岩石裸地，滩涂等，这种情况当地国土部门可在建设用地指标允许下进行批复。

这里补充一点，如果新增项目没有在上一轮土地利用总体规划中明确项目名称，也就是说在土地利用总体规划里根本没有记录，属纯新项目，然而该项目对当地经济发展起到至关重要的作用，从上级到基层领导都予以高度重视，视地区而定，也存在当地国土部门的允许下先行建设，但是在新一轮土地利用总体规划调规中必须规划为建设用地，并占用下一轮建设用地指标。

三、旅游项目用地指导性分析——以农业观光旅游开发为例

针对目前旅游项目开发的用地问题，明确的政策要求，紧跟政策导向进行开发建设才能少走弯路，创造旅游开发的最大价值。以农业观光旅游开发为例，首先明确用地概念，服务休闲型设施农业指依托农产品型设施农业建立起来的，主要供外来游客进行观光、采摘、休闲度假等为主的示范农业。 此类项目开发用地涉及的设施农业用地是指发展设施农业使用的土地，根据用途分为农业生产用地和附属设施用地。农业生产用地指直接用于种植、养殖，提供初级农副产品的土地。附属设施用地是指为了保证设施农业项目正常运转和健康发展，为农业生产用地服务配备的一定比例的附属设施配套用地，分为附属设施农用地和附属设施建设用地。附属设施农用地指直接服务于农业生产的田间道路、地面未固化的建筑（构筑）物等附属设施用地。附属设施建设用地指用于农产品加工、交易、研发及餐饮、住宿、会议等配套设施用地。在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续，附属设施建设用地禁止单独出租、转让等，不能随意改变用途，禁止进行房地产项目开发。

明确了项目开发占地的属性后，就要针对以上属性关注国土部门颁发的相应法规，批文，随时掌握国家在政策上的新导向，同时也要关注地方在开发用地上的新政策，在服从政策法规的同时抓住政策法规上的惠民政策，实现土地的合理利用。

2009年国土资源部又出台了《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发[2009]27号），对设施农用地及其附属用地的归类、适用政策和审批进行了进一步的明确和简化。按照该文件规定，除了设施农业附属的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，须依法办理农用地转用审批手续，按照建设用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。（未再强调不得占用基本农田），不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标。

国家的政策明确了，就要研究地方的政策，《国土资源部 农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）上明确的指出“附属设施用地规模应严格控制，省级国土资源和农业部门可结合本地实际情况，制定不高于《通知》规定限额的具体标准”。以天津农业设施用地政策为例，农业生产用地占设施农业用地的比例原则上不低于85%，其中宽度小于2米的田间道路、沟渠、田坎等用地的比例原则上不高于8%；附属设施农用地占设施农业用地的比例原则上不高于12%，附属设施农用地内功能用途相同的建筑（构筑）物原则上不超过1处；原则上说，附属设施建设用地占设施农业用地的比例上不高于3%。不难看出地方性的政策针对地方实际情况与国家政策存在着一定的差异，这也是符合国家法规要求的，所以在项目规划上存在着很多值得探讨的地方，不少地方也有已经实施的成功案例。