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上海市违法用地综合整治三年行动工作方案（2015-2017）

为深入贯彻党的十八大、十八届三中全会、四中全会、上海市委十届七次全会和市第六次规划土地工作会议精神，以“保护资源、节约集约、维护权益、改革创新”为根本目标，进一步落实最严格的土地管理制度，坚守耕地和生态用地红线，严控建设用地规模，优化建设用地结构，加快推进本市集中建设区外工业用地（即“198”区域）减量化工作，努力构建国土资源管理新常态，按照国土资源部落实地方政府主体责任、尽职尽责保护国土资源、尽心尽力维护群众利益、加大违法案件查处和问责力度的工作要求，自2015年1月1日至2017年12月31日，在本市有耕地保护责任的区县深入开展违法用地综合整治三年行动，制定以下工作方案：

一、组织领导

市政府成立上海市违法用地综合整治领导小组（以下简称市领导小组），市规划国土、环保、经济信息化、城管、公安、建设、工商、税务等部门和浦东新区、闵行区、宝山区、嘉定区、奉贤区、松江区、金山区、青浦区、崇明县政府参加。领导小组办公室设在市规划国土资源局（以下简称市领导小组办公室），负责三年行动的组织协调和检查考核。

各相关区县要成立相应的机构，组织领导本区县三年行动的开展，并加强对街镇综合整治实施情况的指导、监督、考核。

二、总体目标

为严格落实土地用途管制，促进建设用地结构更加合理，有力推进“198”区域减量化工作，保障转型发展和人口综合调控有效实施，通过违法用地综合整治三年行动，确保新增违法用地“零增长”，违法用地形势得到明显改观，“198”区域减量化任务按时完成，土地管理长效机制全面形成和完善。具体目标如下：

（一）遏制新增违法用地。严格按照国土资源部“发现在初始，解决在萌芽”的土地执法工作要求，对于新增违法用地坚决依法、及时整治到位，做到“发现一宗、消除一宗”，努力实现三年行动过程中新增违法用地得到明显遏制，在本市范围内形成“不敢违”、“不愿违”的氛围，确保本市年度新增违法用地为零。

（二）严格落实土地用途管制。维护土地利用总体规划的权威性和有效性，坚决制止以违法用地方式突破土地利用总体规划对建设用地范围、布局和结构的合理安排，防止建设用地无序增长，强化对耕地和生态用地的特殊保护，重点加强“198”区域、城乡结合部（包括郊区新城的城乡结合部）、城中村违法用地整治，优化城市生态环境，保障城市生态安全。

（三）促进建设用地结构更加合理。禁止以违法用地方式推进基础设施、农民建房、农村公共设施和公益事业项目建设，防止新增建设用地计划指标向产业性、经营性项目过度集中，更好地保障民生工程和基础设施项目土地供应，促进城乡建设用地结构更加合理。

（四）保障转型发展和人口综合调控顺利实施。防止违法用地成为落后产能项目生存土壤，综合整治违反产业导向、供地政策的违法用地项目，保障“调结构、转方式”深入推进，促进以违法用地整治带动违法建筑拆除，以经济结构调整带动人口合理流动和人口结构优化。

（五）保障“198”区域减量化工作稳步推进。各区县要以本次违法用地综合整治工作为契机，对“198”区域内存量违法用地进行全面排摸，将市下达各区县的“198”减量化年度工作任务作为违法用地综合整治三年行动的重要内容，确保到2017年底全市20平方公里的减量化目标以及市下达各区县的减量化任务按时完成。

（六）着力构建本市违法用地长效管理新常态。各区县要完善违法用地综合整治工作机制，落实土地执法监管共同责任，综合运用《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》以及《上海市拆除违法建筑若干规定》、《拆除违法建筑工作责任追究办法》等法律、法规，建立健全规划国土、环境保护、城管执法、建设、公安、监察及镇乡政府的执法联动和协作配合机制，推进综合执法，有效增强基层控违、拆违快速执法能力。

三、整治范围

各区县要对辖区内的新增违法用地（包括国土资源部当年卫片执法检查和动态巡查发现的违法用地）和“198”区域违法用地进行梳理，并制定年度整治计划。重点整治以下违法用地：

（一）“198”区域新增违法用地和已纳入市下达各区县的“198”减量化年度工作任务范围内的存量工矿仓储违法用地；

（二）位于基本农田保护区、水源保护区、薄弱村集中区域、城市生态网络空间以及郊野公园等减量化重点区域内的违法用地；

（三）造成环境严重污染或者属于应淘汰产能项目；

（四）严重阻碍减量化工作推进的违法项目；

（五）存在严重安全生产隐患的违法项目；

（六）社会影响恶劣、群众反映强烈的违法项目。

四、工作原则

（一）属地管理，条块结合。违法用地综合整治三年行动实行属地管理、以块为主、条块结合、综合整治的工作机制。各区县政府、镇乡政府（街道办事处、开发区管委会）是三年行动的责任主体，全面负责辖区内三年行动的具体实施。市领导小组成员单位发挥条线指导和服务作用，督促各区县职能部门严格依法履职，形成有效执法合力，全力推进违法用地综合整治。

（二）滚动治理，重点推进。区县政府要在当年3月底前制定年度违法用地整治计划，报市领导小组办公室备案。各区县应在计划中突出重点，按照六类重点整治范围，研究确定具体违法用地项目作为当年度重点整治对象，并于当年11月30日前完成重点整治对象的消除工作。

（三）分步实施，以拆为主。2015年是综合整治行动的第一年，首先要对“198”区域违法用地进行全面排摸梳理，掌握底数；同时要积极调动各种执法资源，全力整治一批重大典型违法用地，确保整治工作“起好头、开好局”。对于每年整治计划中的违法用地，整治的方式应以拆除为主。其中，土地规划用途为农用地的，要恢复种植条件；新增违法用地占用基本农田的，必须在当年11月30日之前完成复耕。

（四）疏堵结合，分类处置。属于民生工程、基础设施以及区县政府认为确需补办建设用地手续的违法用地项目，在不违背“198”区域减量化工作要求的前提下，经市领导小组审核同意，可以在行政处罚后依法补办建设用地手续。补办建设用地手续的，应当在综合整治行动确定的整改期限届满前完成农用地转用审批。

已批准的设施农用地项目涉及违法用地的，经区县规土、农业部门认定，可以采取恢复设施农用地用途的方式进行整改；经区县政府审核，确未改变用途但超过批准期限的设施农用地项目，可以依法延长批准期限。

（五）整合资源，综合施策。要结合产业结构升级调整和人口综合调控工作，以违法用地综合整治为契机，针对突出问题和薄弱环节，加强长效机制建设，从源头上预防和遏制违法用地。市规划国土资源局要会同市公安局、市经济信息化委等部门，加强行政执法与刑事司法衔接机制、土地违法与个人（法人）信用挂钩机制建设，加大土地违法成本，严格追究违法当事人和有关责任人的责任。区县政府要结合本地实际，落实网格化管理，整合规土、环保、城管、建设、公安等部门执法力量，综合运用法律、行政、经济等手段，构建土地管理的长效机制。

（六）依法依规，稳健推进。各区县要严格依法依规开展整治工作，既要取得工作实效，又要切实维护当事人合法权益。在整治过程中，要结合不同类型、不同性质违法用地实际，制定和完善风险防控预案，有效预防和应对可能出现的各类突发事件。

五、行动步骤

（一）明确对象、制定方案。（1月1日至3月31日）

各区县规土局按照违法用地综合整治范围要求，在广泛开展调研的基础上，对辖区内的违法用地进行全面梳理，确定年度整治对象，明确处置措施，报区县政府审核同意后，于当年3月底前以区县政府名义将当年开展违法用地综合整治行动方案和违法用地梳理情况一并报市领导小组办公室。

（二）多策并举、全力整改。（4月1日至11月30日）

各区县综合运用各种社会治理手段和法律资源，全力推进当年度列入年度计划的违法用地整治消除工作，市领导小组办公室将结合综合整治进展情况开展检查督办。11月30日前，区县政府将综合整治工作落实情况报市领导小组办公室。

（三）检查验收、行动总结（12月1日至12月31日）。12月10日前，由市领导小组办公室负责组织验收。12月20日前，将验收情况报市政府，并对当年度综合整治行动开展情况进行认真总结，宣传推广区县好的经验和做法。

六、整治措施

（一）依法消除违法用地。违法用地项目涉及违法建筑的，由镇乡政府或区县拆违实施部门依照《中华人民共和国城乡规划法》、《上海市拆除违法建筑若干规定》等法律、法规及本市《关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见》等有关规定，依法组织拆除。

违法用地已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，镇乡政府或区县拆违实施部门可依法采取代履行的方式强制执行。违法用地所涉违法建筑构成在道路、河道、航道或者公共场所的障碍物，当事人不能拆除的，镇乡政府或区县拆违实施部门可以依法决定立即代为拆除。

（二）挂牌督办。根据违法用地梳理情况，各相关区县政府要与市规划国土资源局共同研究确定若干镇乡和一定数量的违法用地项目，分别作为重点区域和重点对象报市领导小组挂牌督办。

重点区域应当是大量非法占用基本农田，或水源保护区、薄弱村集中区域、城市生态网络空间以及郊野公园等减量化重点区域内违法用地情况严重，或造成环境污染、属于应淘汰产能项目违法用地相对集中且整治不力的镇乡，重点项目应当是纳入重点整治范围的违法用地项目以及国土资源部督办的违法用地项目，尤其是纳入重点整治范围的“198”区域工矿仓储违法用地。

（三）公开整改，接受社会监督。市规划国土资源局、各区县规土局要在各自网站设立“违法用地综合整治三年行动”专栏，公开违法用地及其处置情况，接受社会监督。

各区县要鼓励引导社会各界、广大群众提供案件线索，充分运用媒体力量，大力宣传专项治理行动的重要意义和推进情况，保持舆论高压态势。对影响恶劣的典型案件要通过媒体曝光，营造良好整治氛围。整治工作进展情况要及时向市人大、市政协汇报，争取工作支持。

（四）加强监督考核、实行区域限批。各区县要在每月25日前向市领导小组办公室书面报告综合整治进展情况，对进展缓慢的及时警示和督导，并协调有关部门及时解决问题，扎实开展整治工作。

市领导小组办公室对区县专项治理行动开展情况严格组织验收，并将验收情况纳入区县规划土地综合考评。违法用地合计整改率在90%以上且重点整治对象整治成效显著的，可评为上海市年度国土资源执法模范区县，并报请市政府予以公开表彰。违法用地合计整改率在50%以下或“198”区域违法用地整改率低于80%的，不予通过验收，并限期整改；情节严重的，限期整改期间对有关镇乡采取暂停项目规划审批、土地出让等区域限批措施，区县规划土地综合考评实行一票否决。对于考核不合格的区县，市政府将予以警示约谈。

（五）加强基层组织和相关单位责任意识。区县政府要严格落实对镇乡、村及相关职能部门违法用地综合整治情况的监督考核和奖惩措施。列入整治计划的“198”区域违法用地合计未整改面积排名前二位的镇乡，除整改率在90%以上的，区县政府或纪检监察机关要对镇乡政府主要领导及有关村党组织负责人进行诫勉谈话和问责，并暂停镇乡建设用地供地和实行区域限批。

（六）加大对违法当事人的处理力度。列入整治计划的项目涉及非法占用农用地或者非法转让土地，涉嫌触犯刑法的，区县规划土地部门要依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国刑法》的有关规定，将违法当事人移送公安机关、检察机关，追究当事人责任；涉及不按照批准用途使用国有土地的，区县规划土地部门要依法收回土地。

党员或者国家机关工作人员非法占用土地、非法转让、出租土地的，镇乡政府和区县拆违实施部门要依照《城乡规划违法违纪行为处分办法》、《违反土地管理规定行为处分办法》以及《拆除违法建筑工作责任追究办法》等有关法律、法规的规定，将案件移送有关党组织、任免机关或者纪检监察机关，追究责任人的党纪、政纪责任或者给予组织处理。

（七）严查造成环境污染或者存在火灾等安全生产隐患的违法用地。将违法用地综合整治纳入环境保护和消防监管重要内容。违法用地单位超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，区县环保部门应当采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。对存在严重影响消防安全的经营性企业，公安消防部门应当依法采取临时查封、责令“停产停业、停止使用、停止施工”等强制执行措施，坚决予以查处，及时消除安全生产隐患。

（八）切实保障执法部门执行公务。公安机关应当对区县违法用地综合整治行动中依法执法等执行公务行为予以保障，对涉及阻碍国家机关工作人员依法执行公务的，依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（九）加强违法用地综合整治信息化管理。本市各土地执法机构要着力推进信息化建设，依托科技和制度，构建移动执法信息监管平台，实现土地执法创新驱动、提质增效；要建立违法用地综合整治信息平台，确保执法信息传递及时准确，进一步加强成员单位协作配合，提高综合整治实效；违法用地项目拒不进行整改的，镇乡政府和区县拆违实施部门及时将违法当事人信息报市自然人（法人）征信平台，实行违法用地与个人（企业）信用的挂钩管理。

（十）部门协同、综合治理。

镇乡政府或区县拆违实施部门作出限期拆除的决定后，当事人逾期不消除违法用地的，应当书面告知有关部门采取以下措施：

工商部门不予办理营业执照。对不涉及其他行政许可的无照经营，依据职责分工依法进行查处；对涉及其他行政许可的无照经营，依据职责分工依法抄告相关许可部门处理。对已办理的，应当责令限期改正；逾期不改正的，根据相关法律法规依法予以处罚。

食药监部门不予办理食品生产、流通、餐饮等相关许可。对无证的，依法进行查处。对已办理的，责令限期整改。

建设部门对施工单位进行处罚。

供水、供电、供气等市政公用企业采取停水、停电、停气等措施。

公安部门对租住在违法用地中的来沪人员不予办理居住证、临时居住证。

税务部门依法对相关违法企业加强税收征管与检查。

开展违法用地综合整治三年行动，是市政府在当前经济发展新常态背景下，为进一步实施“创新驱动发展、经济转型升级”战略，全面加强人口综合调控管理、切实保护耕地，促进上海城乡一体化发展和生态文明建设采取的重要举措，是统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要方法。各区县政府、各相关部门要深刻认识、主动适应、积极引领新常态，充分领会三年行动的重要意义，切实加强组织领导，要以铁的决心、铁的措施、铁的纪律，不找借口、不存侥幸、不留隐患，坚决将违法用地综合整治工作落到实处，保障经济社会可持续发展。

附件：上海市违法用地综合整治领导小组成员单位职责分工

附件:

上海市违法用地综合整治领导小组成员单位职责分工

一、市规划国土资源局。拟定本市违法用地综合整治三年行动方案（2015-2017），负责综合整治的组织协调和年度检查考核，落实公开通报、挂牌督办等整治措施。指导并督促区县规土局开展以下工作：对违法用地情况进行调查摸底，并制定整治计划；制止和查处违法用地行为，依法作出行政处罚决定；会同并督促镇乡政府落实违法用地上违法建筑拆除工作；依法将违法当事人和有关责任人移送公安机关、检察机关、纪检监察机关追究责任。

二、市公安局。指导并督促区县公安机关开展以下工作：按照《中办、国办转发国务院法制办等部门〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉》的规定和市级层面的做法，推进本行政区域行政执法与刑事司法衔接机制建设；对有关部门采取的强制拆除工作中发生的阻碍国家机关工作人员依法执行职务的违法和涉嫌犯罪活动依法进行处置；侦办涉嫌国土资源犯罪案件。

三、市建设管理委。指导、协调全市违法建筑拆除工作；指导督促各区县建设管理部门对违法建设行为的查处工作；指导各区县推进城市网格化综合管理，督促有关部门对违法建筑的发现和处置工作。

四、市城管执法局。指导职责范围内的违法建筑拆除工作。指导并监督区县城管执法局开展以下工作：负责拆除职责范围内的违法建筑；配合开展集中整治行动。

五、市环保局。指导督促区县环保部门对因违法用地造成超过污染物排放标准，或者超过重点污染物排放总量控制指标的单位采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

六、市经济信息化委。落实落后产能违法用地项目的调查摸底工作，并根据本市当前经济发展形势确定淘汰落后产能阶段性目标任务；指导和督促区县政府拟定落后产能企业名单；监督区县政府淘汰落后产能工作开展情况；对拒不进行整改的违法用地企业，纳入市自然人（法人）征信平台，实行违法用地情况与个人（企业）信用的挂钩管理。

七、市工商局。落实违法用地企业工商登记监管工作，对违法企业不予办理营业执照。对营业场所涉及违法用地的，工商部门不予办理营业执照。对不涉及其他行政许可的无照经营，依据职责分工依法进行查处；对涉及其他行政许可的无照经营，依据职责分工依法抄告相关许可部门处理。对已办理的，应当责令限期改正；逾期不改正的，根据相关法律法规依法予以处罚。

八、市地税局。加强对相关区域内企业的税收征管和检查，做好税收政策宣传工作，依法对相关区域内企业的税收违法行为进行处理、处罚；涉嫌犯罪的，依法移送公安机关。

九、区县政府。落实“守土有责”的属地管理责任制，组织领导、宣传发动本行政区域内违法用地综合整治行动工作，成立相应领导小组，拟定区县具体实施方案，全面梳理辖区内违法用地项目，对镇乡政府及区县各相关部门落实综合整治行动情况进行监督考核。 

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