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土地制度改革是农村改革的核心问题、焦点问题，也是一个敏感问题。

当前，我国正处于工业化、城镇化快速推进过程中，土地制度改革既关系亿万农民的切身利益，也关乎新型工农城乡关系构建和社会和谐稳定大局，可谓牵一发而动全身。如何在稳定现有土地承包关系前提下，更好地放活土地经营权；如何在赋予农民更有保障的财产权利的同时，更好地提高土地的利用效率；如何兼顾法制的权威性、严肃性，又能体现改革的超前性、创新性？这都需要发挥好农村改革试验区先行先试的作用。

以山东枣庄市、宁夏平罗县等为代表的农村改革试验区对土地管理制度进行了相关改革试验，确权基础上，放活农村土地包括交易（流转）、抵押、入股、处置（退出）等在内的广泛财产性权利。在还权赋能的同时，牢牢守住农民利益不能受损的底线，取得了一系列创新性成果和宝贵经验。

明晰产权，确权先行

电脑屏幕上清晰地显示着各家户主的名字和耕地亩数，用鼠标轻轻一点，“张某、64022、第九村民小组、14.53亩”等相关信息清晰地显示在屏幕右侧。这是在宁夏平罗县渠口乡红阳村看到的土地确权成果，平罗县农经站站长关尚德告诉我们，平罗县使用了统一的软件平台记录确权数据，土地权属关系一目了然，有效地减少了争议。

据了解，平罗县这一做法只是宁夏推动土地确权工作的一个缩影。“宁夏率先在全国实现了包括统一工作流程、政策口径、软件平台、航拍采购、经费补助等在内的省一级确权工作统筹。”宁夏农牧厅农经法规处处长张延平介绍说，“有效地推动了确权工作顺利进行。”

推进农村土地制度改革，必然建立在清晰的权属关系基础上，农村改革试验区在土地确权方面进行了创新探索，如枣庄市探索了“两书、一表、一图、一合同、一证”确权登记管理办法，目前已完成90%以上的确权任务；黑龙江克山县探索了“四统一五到户”的工作方法，确权量目前达到了95%以上。

土地经营权流转是实现规模经营的重要途径，然而一些地区土地在私下流转，很容易产生流转不规范、农民利益受损等问题，农村改革试验区在规范土地流转、保护农民利益方面进行了相关探索。

据枣庄市农经办主任冯宜勇介绍，枣庄市已建立起了市、县（区）、乡镇三级完善的农村产权交易体系，实现了包括土地经营权在内的全部农村产权的进场交易，规范了经营权的流转。同时，在保护农民利益方面，还探索出了为流转主体发放《农村产权交易鉴证书》的模式。“以往土地流转都是给新型经营主体发放土地使用产权证，从长期看，这可能会放大了经营权淹没了承包权，当发生纠纷时，农民的话语权就会降低。”冯宜勇对这一模式的意义分析得很透彻：“现在我们以《农村产权交易鉴证书》代替《土地使用产权证》，更加突出的是土地流转的交易性，淡化经营权的概念，这更有利于保证农民的利益。”

盘活资产，还权赋能

对于农村改革试验区而言，一直在探索更大范围内赋予农民对于土地有效的收益权。其中，实现农村承包土地经营权和住房财产权的“两权”抵押贷款权能，是一项重要内容。

在枣庄市山亭区万恒土地合作社，了解到该社入股和流转了土地1600余亩，为了解决经营流转资金问题，合作社在2014年抵押了500亩流转土地，贷了 100余万元。“贷款有效地缓解了流动资金不足的问题，让我增加了农用设施，提高了经营水平。”该合作社理事长魏洪军说。

但是抵押的土地毕竟都是农户的承包地，如何保证农民的利益不受损失？各个试验区普遍的做法是，进行抵押之前，需征求流转土地的农户签字同意。除此之外，枣庄市确立了用于抵押的土地最多不超过流转土地的1/3，向银行抵押贷款的期限不超过3年的原则。平罗县则设立了农村产权抵押贷款风险基金，对没有还贷能力或还贷延期的，可从风险基金中先期垫付，既保护了农民利益，也调动了金融服务部门的积极性。安徽宿州市则是大力发展粮食生产政策性农业保险，以化解因农业经营风险造成的抵押贷款坏账。

盘活农村土地资产，入股也是一种重要的财产权实现途径。从改革试验的实践来看，大部分试验区采取了土地股份合作社的形式，如在平罗县的带动下，宁夏青铜峡市叶盛镇五星村成立了土地股份合作社，该社由村支部牵头，以每亩地折合830元为一股，一共设置总股权 1688股，采取“保底+分红”的模式。“保底830元，年底还进行二次分红。”该社理事长徐建平介绍说，“再多出的收益还可用于建设村里的公共设施。”当问及把土地交给合作社是否放心时，60多岁正在合作社劳动的入股农民杨金山说：“以前土地交给老板们总不放心，现在土地交给村委会办的合作社，还能多分红，我们放心着呢！”

枣庄滕州市南沙河镇也开展了类似的土地股份合作社，实行“保底600元+分红”的模式；宿州灵璧县灵南生态合作社等地开展土地股份合作试点，2013年每亩保底1000元，分红584元，比土地流转收入高35%~58%。

目前，土流网在土地抵押贷款方面，已正式与土地金融业务有关的银行、保险公司等单位和相关政府部门建立合作关系，搭建了湖南土地担保中介平台，强化担保和农业保险，面向广大农民朋友提供土地价格评估、土地抵押贷款、农业保险、土地竞拍等互联网创新金融服务，开创了土地经营权抵押贷款的“土流金服”模式。

有偿退出，尊重民愿

赋予农村土地更加充分的财产权，其中也包括处置权。为了解决农村“空心化”带来的土地和房屋资源闲置浪费，能让农民更顺利地迈进城镇化的大门，探索引导有条件的农民退出土地承包权、宅基地使用权及其房屋财产权很有必要。但不同于一般财产，土地带有一定的社会保障性质。引导农民有偿退出“三权”，最重要的就是充分尊重农民意愿，保护农民利益。

平罗县灵沙乡是开展“三权”有偿退出的重点区域，该地取得的经验被国务院副总理汪洋称为“平罗经验”。平罗县农改办主任顾自军介绍了它的具体内容，“设立500万元的退出收储基金，对在城镇有稳定收入来源和固定住所的农户，按照自愿有偿原则，允许其自愿永久退出‘三权’，并给予一次性补偿。”顾自军说，“目前，围绕插花移民安置，已收储自愿永久退出耕地、宅基地和房屋720 户，转让耕地3600亩，插花安置移民300户，为全区移民安置探索了新途径、创造了新模式。”

在平罗县灵沙乡西灵村，见到了从宁夏南部固原市西吉县搬迁过来的生态移民陈月义。他告诉我们，2012年他搬迁到了西灵村，到这里时得到了一处宅基地和房子，还有5亩水浇地，现在孩子上学也方便了，生活也好了，而所有这些，他没有花一分钱。对此，该村村支部书记田生俊解释道：“几年前，村里便引导那些在城市打工、买了房子的村民退出耕地、宅基地，我们给每个退出农户补助了12万元，移民过来的时候，我们就把这些房子和地免费提供给他们。”

围绕农村“三权”有序退出，其他试验区也进行了相关探索，如在枣庄市滕州市南沙河镇上营村，在充分尊重农民意愿的基础上，引导了70多户老旧无人居住房屋退出，土地进行复垦，用于发展种植养殖业；黑龙江克山县出台专门措施，鼓励农民进城定居，对退出宅基地和土地承包经营权的，给予购楼补助优惠，全县退出农户近900户，退出土地近2万亩。

农村土地制度改革，既要创新放活，又要严守底线，既要有一定的前瞻性，也要立足实际。正如枣庄市委副书记梁宪廷所言：“农村改革和探索必须坚持‘三个有利于’的原则：坚持有利于粮食增产、有利于农民增收、有利于适度规模经营。在最根本上，还是要尊重农民意愿。”土地制度改革是下一步我国深化农村改革的重中之重，农村改革试验区作为“探路者”取得的这些宝贵经验，值得全国各地结合自身特点去思考、学习和借鉴。