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四川省为进一步深化农村金融改革创新，加大对“三农”金融支持力度，审慎稳妥推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权（以下简称“两权”）抵押贷款试点工作，根据《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）、《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》、《中国人民银行 中国银行业监督管理委员会 中国保险监督管理委员会 财政部 国土资源部 住房和城乡建设部关于印发〈农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法〉的通知》（银发〔2016〕78号）、《中国人民银行 中国银行业监督管理委员会 中国保险监督管理委员会 财政部 农业部关于印发〈农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法〉的通知》（银发〔2016〕79号）等文件精神，结合四川实际，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻落实党中央、国务院以及省委、省政府决策部署，按照集体所有权、农户承包权、土地经营权三权分置和土地经营权流转有关要求，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，发挥政府主体作用，深化农村金融改革创新，稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务，有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模经营的资金投入，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。

（二）基本原则。

一是依法有序。“两权”抵押贷款试点要坚持于法有据，遵守土地管理法、农村土地承包法、城市房地产管理法等有关法律法规和政策要求，按照全国人大常委会决定，先在批准范围内开展，待试点积累经验后再稳步推广。

二是自主自愿。切实尊重农民意愿，“两权”抵押贷款由农户等农业经营主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。金融机构要在财务可持续基础上，按照有关规定自主开展“两权”抵押贷款业务。

三是权属清晰。用于抵押的土地经营权必须属抵押人所有，通过家庭承包方式享有土地承包经营权的农户依法取得政府颁发的《农村土地承包经营权证》；通过合法流转方式享有承包土地的经营权的农户及农业经营主体依法取得试点地区人民政府或农业行政主管部门颁发的《农村土地经营权证》，流入方抵押事先须征得农户书面同意，抵押经营土地不得改变农业用途。用于抵押的宅基地使用权及房屋所有权权属清晰，有相关主管部门颁发的权属证明，且未列入征地拆迁范围；除用于抵押的农民住房外，农民住房所有人拥有其他合法长期居住场所，并能够提供相关证明材料；所在的集体经济组织同意宅基地使用权随农民住房一并抵押及处置，以共有农民住房抵押的，申请贷款前还应当取得其他共有人的书面同意。

四是稳妥推进。在维护农民合法权益前提下，妥善处理好农民、农村集体经济组织、金融机构、地方政府之间的关系，稳妥有序推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点和农民住房财产权抵押、担保、转让试点工作。

五是风险可控。坚守土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。完善试点地区确权登记颁证、流转平台搭建、风险补偿和抵押物处置机制等配套政策，防范、控制和化解风险，确保试点工作顺利平稳实施。

（三）试点内容、范围及期限。

试点内容。在防范风险、遵守有关法律法规和农村土地制度改革等政策基础上，稳妥有序开展“两权”抵押贷款试点。加强制度建设，把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革试点的出发点和落脚点，落实“两权”抵押融资功能，明确贷款对象、贷款用途、产品设计、抵押价值评估、抵押物处置等业务要点，盘活农民土地用益物权的财产属性，加大金融对“三农”的支持力度。集体林地经营权抵押贷款和草地经营权抵押贷款业务可参照本方案执行。

试点范围。根据全国人大常委会决定，开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点县（市、区）为成都市温江区、崇州市、眉山市彭山区、内江市市中区、遂宁市蓬溪县、南充市西充县、巴中市巴州区、广安市武胜县、乐山市井研县、广元市苍溪县；开展农民住房财产权抵押贷款试点县（区）为泸州市泸县、成都市郫县、眉山市彭山区。

试点金融机构。综合考虑金融机构业务范围和机构设置情况，暂定试点地区农业发展银行、农业银行、邮储银行、城市商业银行、农村商业银行、农村信用联社、村镇银行等作为试点金融机构，试点县（市、区）结合当地实际自行确定具体试点金融机构。

试点期限。2015年12月28日至2017年12月31日。

（四）主要目标。

试点期间，试点县（市、区）确权登记颁证、流转平台搭建、风险补偿和抵押物处置、风险防范控制和化解等配套制度基本完善，以“两权”抵押贷款为基础的农村金融产品和服务方式不断创新，“两权”抵押贷款较快增长；完成对试点经验的总结，及时提出制定修改相关法律法规、政策的建议。

二、完善配套制度建设，提供基础支持

（五）加快农村产权确权登记颁证。试点县（市、区）人民政府要加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证，对通过流转取得的农村承包土地的经营权进行确权登记颁证。建设完善农村产权信息管理平台，严格控制农村产权确权登记质量，夯实农村产权制度建设基础性工作。

（六）完善“两权”抵押登记制度。试点县（市、区）要建立统一完善的农村“两权”抵押登记制度，规范抵押登记流程，避免出现重复抵押，有效保护抵押权人的合法权益。流转土地的经营权抵押需经承包农户同意。在依法合规的前提下，进一步优化抵押登记流程，提高抵押登记便捷性。农村承包土地的经营权抵押期限，不应超过二轮承包剩余期限和承包土地的经营权流转剩余期限。农民住房财产权设立抵押的，应将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。强化产权抵押登记信息管理，实现农村产权的信息公开和共享。

（七）规范农村产权交易流转市场。制定完善农村产权流转交易市场运行规范，建立“两权”抵押、流转、评估的专业化服务机制，加快发展多种形式的农村产权流转交易市场。建立完善多级联网的农村土地产权交易平台和监测体系，提供信息沟通、委托流转等服务。加强农村产权纠纷调解仲裁体系建设，健全乡村调解、县（市、区）仲裁、司法保障的纠纷调处机制，妥善化解农村产权纠纷。

（八）建立农村产权评估体系。试点县（市、区）要因地制宜，采用评估机构评估、银行自行评估、委托有关专家测算或者借贷双方协商等方式开展农村产权抵押价值评估，科学制定评估依据和标准，并根据市场变化实行动态调整，公平、公正、客观确定农村产权价值。鼓励试点县（市、区）建立农村产权联合评估机构和专家库，成立评估专家组，制定不同地区、不同农村产权的价值参考表，定期更新，对借贷双方的价格协商提供价格指导。专家库由从事农业、畜牧、水产、林业、金融、担保等相关行业具有中、高级以上职称的专家和熟悉基层业务的技术人员组成。

（九）加强农村信用体系建设。建立健全专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体信用档案，开展信用户、信用村、信用乡（镇）和信用新型农业经营主体评定，进一步完善农村信用体系。严厉打击逃废金融债务的违法违规行为，依法保护金融资产，维护金融交易秩序，改善农村金融交易环境。在农业经营主体资格认证、评先选优、“三农”特惠政策实施等方面推广使用信用产品和服务，进一步完善农村金融守信激励和失信惩戒机制。鼓励金融机构依托信用信息基础数据库，开展内部授信评价，提升农业经营主体的诚信意识。

三、赋予农村“两权”抵押融资功能，开展金融创新

（十）开办“两权”抵押贷款业务。在防范风险、遵守有关法律法规和农村产权制度改革等政策的基础上，开办以农村承包土地的经营权和农民住房财产权作抵押的贷款业务。开展“两权”抵押贷款，重点在盘活农民土地用益物权的财产属性上下功夫。在贷款对象上，重点选择专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体和农村土地股份合作社。在贷款产品设计上，探索发放以农村承包土地的经营权和农民住房财产权为单一抵押物的贷款产品，在风险可控前提下，适当提高抵押率，增加贷款额度，合理确定贷款利率和期限，切实满足新型农业经营主体及农户等的融资需求。

（十一）创新农村金融产品。参与试点金融机构要优化产品设计，在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新力度，适当放宽对基层行的创新授权，减少或调整对农户融资担保物的限制性规定，适当放宽对不良率的容忍度。推广以农村“两权”抵押的小额循环贷款，采取“一次授信、随借随还”等方式，满足农户种养殖、创业、消费等小额信贷需求。适当提高授信额度，满足农业产业化、规模化经营的大额资金需求。积极适应农业社会化服务组织、农业产业化龙头企业、农民合作社、农户融合发展的趋势，设计“农业产业化龙头企业+农民合作社+农户”、“农民合作社+农户”、“农业产业化龙头企业+农户”等多方合作的信贷产品。提升针对性和实效性。鼓励在现有法律法规和政策框架下，审慎稳健地推进农村产权融资创新，确保创新产生法律关系不突破现行法律法规。

四、健全风险处置和分担体系，强化风险保障

（十二）建立健全抵押物处置机制。依法保障金融机构合法债权，完善抵押物处置措施，确保借款人无法履行到期债务或发生约定的情形时，经办银行能灵活采取多种方式顺利实现抵押权。农村承包土地的经营权抵押贷款抵押物处置应当充分保障农户承包权、优先受让权和土地持续生产能力，通过再流转、第三方托管、收储机构收储等多种形式获得的收益弥补经办银行损失。根据党中央、国务院确定的宅基地制度改革试点工作部署，探索建立宅基地使用权有偿转让机制。农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定范围内。鼓励试点县（市、区）探索建立农村产权资产管理公司或收储中心，用于收储、托管、经营“两权”不良抵押资产，提高不良资产处置效率。条件允许的地区可以由收储中心先对不良信贷资产进行债权回购，以降低金融机构的贷款风险。

（十三）建立完善风险分担机制。未建立农村产权抵押融资风险分担体系的试点县（市、区）应当设立农村“两权”抵押贷款风险补偿基金，用于保障农户权益，补偿分担自然灾害等不可抗力形成的风险、抵押物无法处置或处置后不足以弥补本金损失的贷款风险等。建立由贷款主体、金融机构和当地政府共同承担损失的风险分担体系。进一步健全政策性融资担保机制，为农村“两权”抵押融资提供信用增进，鼓励其他融资性担保公司为农村“两权”抵押融资提供担保服务。

（十四）加强农村“两权”抵押贷款银保合作。积极推进农村保险市场建设，创新与农村“两权”抵押融资紧密相关的保险产品，通过保险与涉农信贷协作和配合，创建多层次、多形式的农业信用保险体系，逐步扩大农房、种植业等险种的覆盖面。推广贷款保证保险为新型农业经营主体提供信用增进服务，分散信用风险。有条件的地区可为农村“两权”抵押贷款保证保险提供保费补贴或建立风险补偿基金。

五、加强政策支持和协调配合，增强试点效果

（十五）建立完善试点工作机制。成立全省农村“两权”抵押贷款试点工作推进小组（以下简称省试点工作推进小组），分管副省长担任组长，人行成都分行、省委农工委、农业厅主要负责人担任副组长，成员单位包括省发展改革委、财政厅、国土资源厅、住房城乡建设厅、农业厅、林业厅、省法制办、省国税局、省地税局、省政府金融办、四川银监局、四川保监局。省试点工作推进小组负责落实国家“两权”抵押贷款试点工作要求，指导试点县（市、区）开展试点，督查试点县（市、区）相关政策落实情况，统筹协调解决试点中存在的问题，并做好统计评估等相关工作。省试点工作推进小组办公室设在人行成都分行。试点县（市、区）要承担主体责任，成立以政府主要领导为组长，相关部门共同参与的试点工作小组，制定试点方案，出台支持政策，明确贷款对象、贷款用途、产品设计、抵押价值评估、抵押物处置等业务要点，搭建完善的工作框架和体系，探索有效的路径和方式，切实落实农村“两权”抵押贷款试点工作各项要求，统筹协调试点中存在的重点难点问题。试点方案应尽快报省试点工作推进小组，由省试点工作推进小组报经省政府审定后送农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作指导小组和农民住房财产权抵押贷款试点工作指导小组(以下简称全国试点工作指导小组)备案。农业发展银行省分行、农业银行省分行、邮储银行省分行、四川省农村信用联社等省级金融机构制定实施细则，建立相应的信贷管理制度，统筹做好全省试点工作。

（十六）加强部门间的协调配合。试点地区人民银行、发展改革、财政、国土资源、住房城乡建设、农业、税务、林业、法制、金融监管等部门要加强协调配合，按照职责分工加大对试点工作的支持力度，调动和激发金融机构参与试点的积极性，引导更多经济金融资源投向“三农”。试点县（市、区）各乡(镇)人民政府、村民委员会应积极开展“两权”抵押贷款试点宣传推动，并协助金融机构开展信贷需求收集、日常贷后管理、不良贷款追偿等工作。人民银行相关分支机构牵头负责做好试点监测、统计、通报，对试点工作进行跟踪、督促和推动，按年组织开展好评估工作。

（十七）加大正向激励支持。试点县（市、区）要积极搭建“银政保”、“银证担”等合作平台，服务“三农”发展。人民银行相关分支机构要积极运用支农再贷款、再贴现等货币政策工具，鼓励和支持金融机构开办“两权”抵押贷款业务。银监部门要在监管指标、评级等方面制定差异化监管政策，对“两权”抵押贷款发展较快的金融机构，适当提升容忍度。鼓励省级再担保公司对试点县（市、区）提供再担保服务。落实财政金融互动政策，对试点县（市、区）财政对金融机构的风险补贴按规定给予财力补助。有条件的地区可对金融机构“两权”抵押贷款给予贷款增量奖补，对符合条件的贷款给予一定比例的贴息。

（十八）做好评估总结。试点县（市、区）人民政府要密切监测试点工作开展情况，及时总结提炼成功的做法及经验，按年对试点工作进行自评估。省级金融机构要及时总结全省试点工作推动情况，按季向省试点工作推进小组办公室报送工作总结。试点工作结束后，要及时提出修订相关法律法规、政策的建议。试点县（市、区）人民政府自评估报告、省级金融机构年度工作总结应于每年12月15日前报送省试点工作推进小组，由省试点工作推进小组汇总形成全省年度试点工作总结报告，报经省政府审核后送全国试点工作指导小组。