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　　随着神府煤田的大开发，我县县域经济迅猛发展，与此同时土地权属纠纷、违法占地等矛盾也日益尖锐，群众个体、群体上访事件不断发生，直接影响着和谐神木的构建。在此背景下，依据现有的法律、法规结合我县实际情况寻求切实可行的办法处理上述问题，已是一个迫在眉睫的任务。

　　一、关于土地确权的问题

　　（一）我县土地确权的现状。

　　我县的土地权属纠纷主要发生在地下煤炭资源储量较为丰富的中北部开发镇（办事处），占全县土地权属纠纷案件的98%。中北部乡镇（办事处）地处长城沿线风沙区，自然分水岭不明显。80年代末，国家组织相关部门搞过第一次土地详查，依据土地使用现状图，国营农林牧场与村、村与村之间签订过“土地边界协议书”，各村之间都能遵守边界协议，按协议约定的内容使用土地。但由于煤田的深度开发和煤炭深加工产业的发展，国家建设及乡镇企业征（占）用的土地越来越多，而且近年来地价也在不断上升，从而引发了一些村与村之间，村与国营农林牧场之间寸土必争、寸土不让的现象，尤其是经济较为发达的中北部地区，这种现象尤为突出。因为征（占）用土地涉及到村组集体和群众的切身利益，因此我县与周边县（区）之间；县境内镇与镇、村与村（村民小组）、村集体与国有农林牧场之间的土地权属纠纷频发。仅2008年，县国土资源监察大队就接收此类案件24件，办结15件。今年，连同去年尾留案件共有22件待调处。

　　（二）存在问题的表现与成因。

　　1.土地历史来源不清、权属模糊。客观原因：一是土地改革、“合作化”“四固定”不彻底，“合作化”“四固定”的土地当时主要是针对耕地，对当时未开发的荒地一般没有确定，更没有文字记载，而争议的重点恰恰是非耕地。二是过去土地管理法制不健全，导致土地资源管理无法可依。在《中华人民共和国土地管理法》颁布之前的相当一段时间里，农民集体经济组织所有的土地经历多次较大的调整，各个时期对土地管理的政策也不一，权属变动未及时调整和规范，导致了土地资源权属管理混乱，如：我县采用行政手段对土地搞过“三端一平”（端即直的意思，三端即林直路直渠直，一平指场平）、“草原划管”、整村移民搬迁调拨土地或由行政领导口头兑换调整等，这些类型大多均无文字记载。三是从上世纪50年代至80年代，全民所有制单位和集体所有制单位通过划拨等方式使用农民的土地，大部分未完善土地征用手续。后因改制等原因要将资产处置，所在地农民以未进行过补偿或土地权属未转移为由与现管理者发生争议，要收回土地。

　　2.1951年11月19日西北军政委员会为配合土地改革清理林权曾作出过几项规定（会厅秘字2094号），但由于时过境迁，地形地貌已变，难以据之认定土地权属。

　　3.农民集体所有土地登记一片空白，我县只对建设用地、三大主干河流、国营和部分集体林地登记造册，颁发土地证、林权证（根据榆地林发〔1990〕43号文件“林权证就是土地证”），且程序不规范，对农民集体所有的土地均未登记发证，导致了土地的权属不清。

　　4.80年代末第一次土地详查时，依据现状图农林牧场与村、村与村之间均签订过“土地边界协议书”，在土地确权过程中，边界协议是很重要的书证，但此次协议内容简单，确定双方的边界有的是具体的点，有的是面，用面确定双方的界限在实际操作中相当困难，而对村内组与组之间非耕地界限确定一片空白。

　　5.在土地确权过程中，双方或几方当事人对所要主张权属的争议地管理使用混乱。由于历史原因，过去工作粗糙，对相关资料未及时完善和保存，发生纠纷后，就出现了证据不易收集或证据匮乏、时间跨度较长、证据之间相互矛盾的问题，且土地纠纷往往与其他矛盾相伴而生，并多由其他矛盾诱发，特别是相邻关系的恶化，使政府在确权过程中难以查清事实真相。

　　6.由于历史上划界确权工作粗放，现在要再次作出纠纷处理决定难度较大。土地纠纷经村、组调解，政府作出处理决定，市政府复议或者法院判决撤销，县政府又重新作出处理决定，市政府和法院还可以撤销，如此反复，一起争议持续时间较长。特别是政府的处理决定被撤销后，在无法查找到新的证据的情况下难以作出新的处理决定。

　　7.在土地确权过程中，现有法律、法规赋予政府充分的权力。例如：《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”、第二十一条“……连续使用不满20年，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。但在实际操作中，政府很难充分发挥法律赋予的权力。

　　（三）几点建议。

　　1.关于“土地改革”、“四固定”不彻底的问题。针对《土地管理法》颁布之前土地权属管理混乱；农民集体所有土地大部分未登记；“土地边界协议书”确定的边界模糊等历史遗留问题。县政府应以第二次土地调查的开展为契机，在原有土地边界协议的基础上进一步完善土地边界协议，同时对所有村集体土地登记发证。

　　2.针对证据不易收集、证据匮乏、证据之间相互矛盾、时间跨度较长的这部分土地确权问题。县政府应在搜集、掌握大量可采信证据的基础上：一是大量做群众思想和疏导工作。本着调解优先，将矛盾化解在萌芽状态；二是在万不得已的情况下本着尊重历史、照顾现实，有利于安定团结、便利实际生产的原则作出处理决定，虽然处理决定有时在程序或实体上有瑕疵，但市政府和法院一般应支持县政府的确权决定，不应轻易将决定撤销。这样做的好处在于能够最大限度的避免群体性事件及上访问题。

　　3.充分发挥政府在土地确权过程中的权力，切实维护政府威严。有关法律法规赋予政府在确权过程中的自由裁量权较大，政府应严格依法行政，作出合法正确有效的处理决定，同时复议机关和法院也应本着化解矛盾、维护政府威严的原则，不轻易撤销政府的确权决定。

　　二、关于违法用地的问题

　　（一）违法用地带来了相当一部分群众上访，影响我县稳定和谐的大好局面。违法用地导致群众上访主要有以下成因及表现类型：不符合国家产业政策及地方经济政策，政府部门不予立项而企业强行上马、强行占用地土引发群众上访；取得土地预审批复后企业为追求经济效益提前施工占用土地引发群众上访；不按批准用地面积用地超占土地引发群众上访；村民抢修住宅或占用耕地引发群众上访；不符合政策规定政府部门不予立项、不予提供土地企业却借村民名义非法占用土地，使个别村民受益，其他群众上访；违法用地付给村集体组织补偿费后村组分配不平衡导致群众上访。

　　（二）违法用地难以有效查处面临的主要问题。

　　1.国土部门人力不足，装备落后，执法手段有限，动态巡查不到位。例如大柳塔国土资源所有工作人员7名，正副所长各1名，女同志2名，其中请产假1名，驻办公室1名，能出去巡查包括搞业务的只有3名，巡查车一辆，而管辖的大柳塔镇、中鸡镇面积847.5平方公里均为矿区、经济开发区，煤矿、涉煤企业、民营企业众多，仅凭现在的人力、装备要想制止违法用地的确是心有余而力不足。

　　2.相关部门配合不到位。由于国土部门人员少，想要单独制止违法用地行为比较困难，有时被困现场后必须求助公安等部门，但是往往得不到及时救援，导致执法效力下降。

　　3.案件执行难。移交法院的执行案件得不到及时解决，建议相关机关处理的责任人也久悬不决，大大助长了违法用地者的嚣张气焰。

　　（三）几点建议。

　　1.要加强国土信访维稳工作机构建设，进一步强化职能、完善制度、规范程序，坚持依法调处各类信访案件。

　　2.注重预防，切实加强动态巡查力度。突出对重点区域、重点时段的巡查，对有可能发生违法用地的重点区域严密布控，减少有可能出现违法用地的空间，让打击违法用地行为落到实处；落实公路沿线、重点村组土地协管员制度，完善乡镇、村组执法监察信息员网络，保证土地信息畅通，努力将用地违法违规行为消灭在萌芽状态。

　　3.对各类违法案件要依法从重处理，突出责任追究，该处理人的要依法按程序坚决予以处理，对土地违法犯罪分子形成强大威慑。

　　4.建议成立土地公安，强化执法职能，提高执法效力。