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来源：中国法院网

    【摘要】

　　农村土地流转是城市化进程中城乡矛盾的焦聚点。由于受城乡土地产权、土地流转限制等的影响，在土地流转过程中时常发生各种纠纷，如宅基地流转纠纷、集体建设用地流转纠纷、农用地变为建设用地的不正常流转等等。本文主要从具体的案件出发，分析农村土地流转纠纷存在的问题，并提出相应的解决办法，以期对法院在审理农村土地流转纠纷案件时有所裨益。

　　【关键字】小产权房屋　土地承包经营权　土地流转

　　根据我国土地管理法的规定，土地所有权分为国家所有和农民集体所有，其中农民集体所有的土地，依其使用权的不同，又可以分为承包经营用地、集体建设用地和宅基地三种形式。土地流转是指土地产权在不同经济实体之间的流动和转让，即土地所有权或土地使用权在不同经济实体之间的流动和转让。[1]土地流转包括两个方面，一是农村土地通过政府征收由农民集体所有转变为国有，即土地资源由农村单向流动到城市；二是土地在一级、二级市场上使用权的流转。城市化的发展，带动了农村农民集体土地的流转，从而产生了一系列的法律纠纷。

　　一、农村土地流转纠纷的主要类型

　　1、宅基地房产买卖纠纷

　　村民将自己的宅基地卖给城市居民，这就是一种小产权房屋交易类型。大多数农村约三分之二的村户都会将自己宅基地上的小产权房卖掉，而买家多为城市市区的居民。由于城镇大规模的开发，政府对失地的农民给予补偿，使原本价值不大的房屋身价倍增，在利益的诱惑下，众多卖房村民纷纷向法院起诉要求确认当年交易合约无效、收回房屋。若买家的房屋被回收，不但经济损失大，而且城市居民也没有了住所。但是在这样的案例中法院大多做出协议无效，原价收回房屋的判决。

　　为什么会出现这样的判决，有许多人不解，出现纠纷的关键有二：一是农村的宅基地能否转让；二是农村的宅基地能否转让给本集体组织外村民。根据我国《物权法》63条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”《物权法》第155条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”从此可以看出，宅基地依照法律的规定除了办理变更手续外是可以转让的。但是，宅基地是不能转让给本集体组织成员以外的村民的。国务院办公厅1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。” 2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中规定：“改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”这些禁止性的规定对宅基地的土地流转转做了严格性的规定，农民宅基地的所有权在于集体，宅基地的使用权也仅限于本集体组织内成员，农村农民将房屋卖给城市居民实质上是使用土地进行非农建设，是违反法律的相关规定的，故法院判决该买卖合同无效。

　　2、农民集体建设用地流转纠纷

　　农村建设用地流转纠纷较为突出的案件为所有人与实际使用人产生错位。例如，一些农村集体经济组织擅自将村集体公共事业用地或公共设施用地有偿转让给他人作建设厂房使用，并与他人签订土地使用补偿协议。后该集体组织成员得知，要求确认转让协议无效。

　　那么这类转让协议是否有效呢？从主体上来说，根据《民法通则》和《物权法》的相关规定农村建设用地所有权为集体组织，但实际使用人为集体经济组织。因此集体经济组织在土地流转时应征得集体组织的同意，才能与他人签订土地流转合同并交付他人使用。故集体经济组织是没有直接处分的权利的。集体经济组织为无权处分人，那么该协议还有效吗？根据《土地管理法》第43条的规定企业、其他经济组织或个人进行建设需要用集体建设用地的，必须经过国家征收这一法定程序，集体经济组织内成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或住房，但不得出让、转让或出租。所以其他企业、个人与农村农民直接进行集体建设用地交易的，其行为是违反法律强制性规定的。[2]故该转让协议应当确定为无效。

　　3、土地承包经营权的不正常流转

　　我国现行法律法规明确规定，土地承包经营权流转不得改变土地的用途。但是我们还是可以看到许多土地改变其用途的现象。例如在利益的驱动下，发包人往往默许承包方改变土地用途的行为，将农民的农田用来作为鱼塘、果园、林园或养殖基地；或者某些承包人勾结村干部假借流转之名变相将土地用于非农建设，把农用地变为建设用地用来修水泥路、建设商品房，致使农民丧失土地承包权。这些都是土地承包经营权流转的不正常现象。

　　那么这些违规行为何屡禁不止？分析其主要原因有二：一是由于缺乏法制宣传，农民对于土地承包经营权流转的认识不够，一些农民认为取得土地承包经营权，土地就归个人所有，就可以按照个人的意志，随意进行交易。二是《土地承包法》中第34条规定：“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”意味着土地承包经营权流转应当是建立在农民自愿的基础上。但在实际操作过程当中，农民大多被排斥在土地增值收益的分配体系之外。一些乡镇、村干部对集体土地的开发使用缺乏长远目标和科学规划，擅自改变土地用途用于非农建设，强行进行土地流转[3]。

　　二、引发农村土地流转各种纠纷的共因

　　1、集体土地所有权主体缺失

　　目前我国对集体土地所有权主体在法律上规定非常模糊。虽然《宪法》规定，“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。但这里的“集体”是一个模糊的概念，属于哪个集体所有，在法律上没有明确的规定。《民法通则》和《土地管理法》有不同的规定。《民法通则》规定:“集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有的，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”由此可见，在法律上集体土地所有权主体为村或乡、镇范围内的农民共同共有，而村农业生产经济组织或其他集体经济组织只是以管理者或经营者的身份出现。《土地管理法》又规定:“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织所有的，可以属于各该集体经济组织的农民所有。”显然，《民法通则》和《土地管理法》在规定上集体土地所有权存在一定冲突的，所以导致目前集体土地所有权归属在法律上是不统一，法律规定上的模糊性必然会导致农村集体土地流转运行中的混乱。

　　2、集体土地处分权能残缺

　　集体土地所有权与最终处置权分属不同主体，导致了农民在流转集体土地所有权上存在残缺。理论上，农村集体组织拥有法定所有权，集体组织应当可以行使占有、使用、收益、处分的四项权利，但是客观事实上，我国的集体所有权是一种不完全的所有权，集体土地所有权的最终处分权属于以各级政府为代表的国家，在土地流转过程中集体经济组织不是直接参与者，导致土地流转过程中的最终处分权和部分收益属于国家，而集体经济组织的利益得不到保障。当前，农民在土地占有、使用、收益等方面虽已经享有多种的权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民，国家才是集体土地处分权的最终享有者。[4]集体土地处分权不充分，使得集体土地在用途、权属转移和抵押权利上都受到国家的控制、严格限制。在土地财产权利分配中，农民完全处于弱势，必然导致农村集体组织中农民的土地收益权受侵犯。

　　3、流转机制不完善，土地流转程序不规范

　　目前由于相应的法律法规具体的规定，规范的土地流转机制还没有建立，农村土地流转过程缺乏完备的手续、必要的土地中介组织，土地流转各方不能及时进行有效的信息沟通，加上农村农民的行为不规范、法律意识淡薄，从而阻碍农村土地流转。在如现今大多数农户之间的转包、互换、出租采用“口头约定”的方式，不遵循一定的程序和履行必要的手续，不知道利用土地流转合同来规范双方的权利义务。[4]有的即使签订了书面流转合同，内容也是不完整的，也不同程度地存在概念不清、约定不明、权利义务不确定等问题，有的甚至不具有法律效力，如擅自改变土地农业用途。这些为日后土地纠纷与矛盾留下了许多隐患，一旦形成纠纷，还难以查证约定的内容，处理起来难度相当的大。

　　三、针对农村土地流转问题的几点建议

　　1、保障农民和集体组织的法律主体地位

　　对我国农地所有权在法律层面上应给予确定，规范农地所有权界区，防止农民集体土地所有权随意受到干涉，确保农村土地完整，确保农民土地权利的完全实现和土地资源的优化配置。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中有规定：“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。” 因此村集体经济组织可用集体的土地来吸引投资或者筹集资金，把农村集体土地资产量化到集体经济组织内各成员，形成股份共有的关系，这样农民对土地可直接享有收益权，使村民成为直接的受益者。例如，农村的集体经济组织可以自主改造，参照江浙地区实行股权合作制，将农民以土地作为资产自愿入股从事公司的投资与开发，同时享受村股份公司的表决权，人人是股东，人人有分红，这样集体土地所有权不再是一个抽象的概念，而是一个可以获得利益的实体。

　　2、规范土地流转机制

　　集体土地流转隐性市场客观存在导致农村土地流转纠纷的频繁发生，因此除了需要国家法律对集体组织的法律主体权限进行规定外，还需要规范土地流转市场。联合相关政府部门、以合理的方式、严格的程序、公平的结果为原则，维护市场主体间的公平竞争，监督检查市场主体的经营活动，并加强法制宣传，建立农村土地流转。地方政府及相关部门对农村土地流转要有规划性：一是建立相关规范土地流转机制的配套措施。比如村官有土地流转的登记的义务，在村集体调查统计的基础上，对现有的土地关系进行登记造册并予以公告，建立地籍档案[5]。二是规范土地承包经营权。签订土地承包合同，明确土地用途。对少数未签合同，或不规范的合同，要及时采取补救措施，把合同规范、完善好，承包合同尽可能公示、公证，补齐相关书证，避免各类纠纷的发生和激化。并进一步规范土地流转。三是应深入持久地大力宣传和贯彻《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《土地承包法》等相关法律、法规以及一些涉农的方针政策，增强农民的法制观念和遵守法律的自觉性以及保护自身合法权益的能力。四是严格执行土地管理法律法规。着重解决有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益的问题。

　　3、建立健全纠纷解决机制

　　在案件审理中，应当充分利用一切可以利用的条件，争取相关政府部门的支持和社会各界的配合，在调解过程中解决案件背后的深层次问题。让土地纠纷大事化小，小事化了，调解解决矛盾，防止矛盾升级。一为立案时，建立登记立案制度，凡申请处理的纠纷一律进行统一登记立案，明确专人负责，更好检查监督，跟踪落实。二为各业务庭在处理有关土地流转纠纷案件时，以《物权法》、《土地权属争议处理办法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《行政处罚法》及相应的司法解释为主要依据，并结合法院的司法程序制定具体的处理程序及细节来审理土地纠纷案件。三为在审理有关农村土地流转纠纷案件时，尽量选取有着丰富调解农村工作经验的办案人员，本着“把矛盾消化在基层”的原则，积极主动办好各类农村土地流转纠纷案件，确保农民的合法权益不受侵害。

　　农村土地纠纷案件纷繁复杂，需要具体案件具体分析。只有不断摸索，不断总结，积累经验，处理纠纷的能力和水平才会逐步提高，才能有效遏制农村土地纠纷案件的发生。