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　　杜润生先生的离世再一次将我们的目光锁定在我国农村经济的发展，杜老一直认为“中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题”。

　　2013年召开的中央经济工作会议明确了城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是经济转型阶段扩大内需的巨大潜能所在。在新型城镇化的背景下，现有土地制度的改革势在必行，但改革的目标、方向、具体措施等问题依旧需要我们进一步的探讨和研究。

　　重新审视我国土地制度现状及问题

　　重新认识现行土地制度的特点并剖析其背后存在的问题，有利于地方政府在新型城镇化的要求下制定适当的政策法规，为新型城镇化建设保驾护航。

　　我国土地制度的基本特征是一种城乡分割的土地制度，城市市区土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。在这种城乡分割的土地所有制基础上，城市国有土地和农村集体土地的产权性质和产权的附属权益不同，也就是所谓的权能也不一样。

　　同时，目前我国实行的是建设用地总量控制。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有建设用地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

　　此外，我国有比较严格的土地管理制度。当前土地管理制度是高度计划的，其目的是确保粮食安全，所以我国有最严格的耕地保护制度 ，即通过计划手段保护18亿亩耕地红线。在建设用地供给方式上也采取计划管理，即通过土地征收制度，政府从农村直接征收土地，而征收土地后，实行土地出让招拍挂制度。

　　现行土地制度存在的问题主要是土地使用效率低下，土地供应不足，政府过分依赖高价卖地收入。具体来看，首先，城镇建设用地使用效率下降。伴随着城市化的过程，土地的使用应集约化，但我国并未明显表现出这种态势，而是土地使用粗放程度不断恶化。其次，农村土地闲置状况严重，农村人口大量进城，农业作为农村的主要产业收益很低，很多耕地存在荒废现象。

　　第三，农地质量下降，影响粮食安全。我国提出的坚守18亿亩耕地红线的政策只是对耕地总量的控制，缺乏对耕地质量的保护。根据赵永平的调查数据，18.26亿亩的耕地中，近70%的耕地由于过量化肥、农药、工业污水排放等原因已受到污染，在一定程度上影响了我国的粮食安全。同时，过去十年的城市化进程也占用了大量的质量较好的农村土地。

　　第四，土地财政问题突出。大量的城市有一半到三分之二的城市建设资金都是来自于土地出让收入，政府通过土地出让收入来偿还政府性债务，这种病态现象急需扭转。另一方面，由于拆迁成本的上升，土地出让收入逐渐坚守，地方政府土地出让收入正逐步下降，地方政府债务问题也将更为突出。

　　第五，大量征地与被征地主体之间的利益平衡越来越困难，由于补偿或者安置问题导致群体性事件较为突出，现行的农村土地制度已经难以适应城乡要素流动的需要，特别是人口流动的需要。

　　如何适应新型城镇化所需

　　在新型城镇化的背景下，我们不仅要认识到现行农村土地制度的诸多问题，也要顺应新型城镇化的发展需要，将农村土地制度改革与新型城镇化建设一并来看，以更高的政策视角来推行适应新时代的土地制度。

　　新型城镇化是坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提高城镇化的质量和水平，城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设道路。这里的“新”就是强调要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张的城市建设思路转向建设以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心的高品质人居之所的理念。

　　目前，我国新型城镇化面临的首要问题是高房价，政府过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价，严重阻碍了城镇化的进一步推进，政府财政收入的结构性问题也为新型城镇化建设设置障碍。同时，现有土地管理体制下，土地使用效率下降，土地供应不足，集约化程度不足，不仅难以保证城镇化的土地需要，而且可能影响到粮食安全。

　　新型城镇化形势下土地制度改革势在必行

　　总体来说，改革目标是提高土地利用效率，促进房价合理回归，保障我国粮食安全，解决城镇化融资问题。具体的解决路径依旧是各界关注的重点，我们认为可以从以下几个方向进行改革。

　　一、改变供地方式。在当前建设用地供给模式下，政府直接参与征地、卖地。一方面导致土地价格高，房地产价格上涨，另一方面政府使财政过度依赖土地收入。

　　首先，我们认为，应该改革土地招投标拍卖制度为零地价或者低成本价供地。政府承担初期开发成本，并以较低价格提供建设用地，购房者持有土地后每年按一定比例缴纳房产税。其次，使地方政府的卖地收入归中央，可以采取逐步过渡的方式，前期按一定比例缴纳即可，中央用所得的土地出让金设立城市土地基金，用于鼓励城市发展保障房和多层次房屋市场。

　　二、允许地方政府发行市政债。可以扭转地方政府过度依靠卖地收入的局面，有效减少地方政府着眼于“卖地”的短期行为和腐败问题，在发行市政债时鼓励政府建立长期目标。这不仅为地方政府提供了先期征地的资金保障，也为地方政府相应的财税制度改革和金融市场创新提供了充分的支持。

　　三、提高农地和城市建设用地使用效率。鼓励耕地承包经营权的流转，逐步在有条件的地方实现现代化农业规模经营。引进生物、农耕等方面的新技术和新手段，加大农田整治力度，更加集约利用农业土地，保障农地质量。同时，考虑到城市承载能力有限，提高城市用地效率要求政府转变城市规划的理念，应通过适当的政策与条例来提高城市容积率；同时，提高城市基础设施和房屋建设的技术水平，确保建筑质量安全以及在消防等方面的应急处理能力。

　　四、保障失地农民利益。地方政府需改变现有土地征收利益分配格局，使土地增值充分反哺失地农民。保障失地农民的利益，避免群体性事件的发生。新型城镇化是以人为本的城镇化，如果农民失去土地后相应的社会保障没有及时跟进，会导致失地农民骑虎难下，既享受不到原有的社会保障，又难以享受城市社会保障。这对于促进城乡要素流动和引导农业人口转移都会产生较大的制约，阻碍城镇化进程。

　　在新型城镇化的大背景下，土地制度改革的成效对建设新型城镇化具有重要意义，土地制度的改革及相应配套措施的完善是新型城镇化建设的核心内容，土地作为关键要素，能否借助市场手段实现有效配置资源直接关系着城镇化的成功与否。

　　新型城镇化建设要坚持以人为本和城乡统筹兼顾的思想推动土地制度改革，尊重客观的市场发展规律，实现资源的高效配置，从根本上避免土地使用效率不高、政府过渡依赖卖地收入、土地供给方式不当等问题的出现。

　　千里之行，始于足下，土地制度改革就是建设新型城镇化道路的重要一步。