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来源：中国经济时报

 　　3月25日，国务院发展研究中心与世界银行联合在京发布其最新的研究报告《城市中国》，引起各界广泛关注。其中，关于中国新型城镇化与土地制度改革的分报告《中国的土地制度与城镇化一个改革框架》以下简称《报告》尤其引发关注。中国经济时报记者日前独家专访了《报告》的主要负责人、中方代表、国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英。

　　现行土地制度支撑的传统城镇化模式难以持续

　　“土地对于中国的城镇化极端重要。新型城镇化成败的关键在于土地制度改革路径的选择。”刘守英说，过去30多年，中国政府一直在稳步推进土地改革、逐步完善土地制度，对土地财产权的保护不断加强，土地出让市朝程度也持续提高。但是，随着城镇化进程的不断推进，中国土地制度中诸多众所周知的缺陷也日渐凸显。

　　“未来中国土地制度的改革，将不得不与公共财政制度的改革联动进行：通过精心设计的联动改革办法，调整政府对土地的使用配置与管理方式，实现地方财政由土地财政向现代税制的过渡，从而为中国未来的城镇化铺平道路。”刘守英说，中国土地制度改革的影响深远，农村社会结构与城乡关系很可能因此而被重塑，进而也将带来更多的改革需求。

　　“上世纪90年代以来，中国面临的内部因素和外部条件的变化，使土地制度改革和土地管理体制现代化成为必然。”刘守英认为，在中国经济高速增长和结构转换中，政府主导的工业化和城镇化都有赖于土地的资本化，尽管两者对土地资本化的依赖方式不同。但借由全球化、FDI外商直接投资的流入、来自农村地区的充足劳动力供应、地方之间的竞争，地方政府成功推动了工业化。

　　他告诉本报记者，在实现经济增长的过程中，中国建立了一套高度有利于政府主导发展的土地权属框架，确保在农地变成非农用地过程中，地方政府在土地获得、土地变性与土地供应等环节独享专权，实现土地利益最大化。借助于传统发展模式，中国虽然成功实现了工业化和城镇化的加速推进，但并没有在人口城镇化方面取得同样的成功。

　　“农村人口与劳动力从农村向城镇的身份转换并不彻底，从而导致大量迁徙性农民工现象一直存在。这种不彻底的人口城镇化在城郊地区表现得尤为突出：寻找廉价住房的外来农民工与提供廉价土地和住房的村集体、村民相会于城郊地区。城郊地区与农民工的非正式城镇化，以及持续存在的城乡差距，正是中国过去工业化与城镇化模式的副产品。”刘守英表示。

　　在他看来，政府主导的发展模式、以及附着于这套模式下的土地、财政与金融政策，加上地方政府本身的权力滥用，产生了各种意料之中和之外的影响，引起了广泛关注，导致增长难以持续。而2008年的金融危机与2009年至2010年刺激政策的后续效果，使得对改革的需求更为迫切，现行土地制度安排的低效率暴露得更为明显，中国以土地为基础的增长模式受到巨大冲击。

　　旧城镇化存在三大问题：低效、不包容和不可持续

　　对于现行土地制度和城镇化问题，刘守英认为，主要表现在土地利用的低效、包容性低和不可持续。

　　首先是地方政府行为激励导致低效的土地供给模式。中国的市长们既需要比前任干得好，也需要比周边兄弟地市干得好。这种激励结构导致地方政府片面专注于GDP的增长。作为其管辖范围内全部城市用地事实上的拥有者，地方政府有着强烈的动机去提供廉价工业用地，以便在与其他地方的招商引资竞争中胜出，并由此确保本地的经济增长。但是，工业用地的廉价供应并不能保证一个地方在地区竞争中胜出。一旦出现这种局面，土地的过度供应只会加剧城市边界的快速、低效扩张、以及开发区的遍地开花。为了制约地方政府以地扩张冲动，中央政府只得采取严控城市建设用地供应，由此会加剧土地供求失衡和结构扭曲。

　　“正是由于地方政府不但控制了土地用途转换与土地供应，而且还掌控了规划调整、审批指标分解与项目落地，各种低效城市发展模式、违规用地行为、寻租行为才得以滋生、蔓延。”刘守英说。

　　其次是地方财政对以土地为基础的预算外收入的依赖。中国的土地制度与公共财政制度唇齿相依，特别是政府强制征收土地的合法权、对土地供应的垄断权、以及收支失衡的事权这些因素使地方政府有强烈动力去通过土地批租获得地方政府可支配收入。地方政府已经高度依赖农地征收、土地批租和土地出让收入，来自于土地出让的预算外收入已经成为地方政府总财政收入中非常重要的部分。此外，地方政府越来越依赖于通过地方政府融资平台以未来土地出让收入为担保获得抵押贷款，这一融资方式绕过了对地方政府借贷的限制。以上两种行为导致对耕地的过量征收，城市以不健康的方式扩张、地方财政难以为继、土地资源严重浪费等诸多问题。

　　再次是失地农民与社会不公正的加剧。统计数据显示，2011年征收并转为城市建设用地的耕地面积达到了将近5700平方公里，接近于2004年的3倍，增速惊人。“如此大面积的、过速的征地已经导致近十年间数千万农民在城镇化进程中失去赖以为生的土地。过低的征地补偿和不完备的农村社会保障体系使得失地农民生计水平下降、遑论提高消费能力了。”刘守英对本报记者说，失地与失去生活来源，再加上征地过程缺乏透明度、对失地农民与村集体的补偿不足、征地补偿所得与政府出让土地所得之间巨大的差距，这一切导致社会不安定因素增加和日益强烈的不公平感。

　　最后是不完全的城镇化与城中村的蔓延。中国农村人口向城市的迁徙在很大程度上依然属于短期行为。农民工难以获得城市公共服务、地方政府不愿意或者没有能力提供这些群体融入城市的成本，成为农民工完全城镇化的巨大障碍。对失去耕地与宅基地的担心，也让农村迁徙人口难以下决心在城市永久定居。统计数据表明，截至2012年，依然有超过70％的城市新增人口是农村户口。

　　此外，刘守英认为，中央与地方政府之间的政策目标存在博弈，目标的实现过度依赖行政手段。为了保证粮食供应的长期安全，中央政府已经明确宣布要确保1．2亿公顷的耕地红线。基于对粮食短缺的担心，中央政府制定了一整套耕地保护的政策，以及约束土地用途转换的手段。对耕地流失过快的担忧导致中央政府实行集中的用地审批和年度用地指标制度。然而，一些处于快速发展的地方政府设计了各种办法来绕过用地指标管制，比如通过复垦农村宅基地来创造出额外的城市建设用地指标。对土地用途转换的行政控制，并没有有效解决耕地保护和土地有效利用问题。

　　土地制度改革的方向

　　“中国接下来的土地制度改革应当着眼于实现城镇化所需土地资源供给和资金长期高效供应的保障，并且确保城镇化所产生的利益能更公平地为全体公民所分享；这些目标的实现，要求以建立透明、公开、平等的市场交易和现代税收体制为基矗”在刘守英看来，要想实现这个目标，土地制度改革必须解决经济增长对现行政府主导的农村土地征收制度和土地转换用途方式的依赖问题，必须在城镇化进程中公正公平地对待城乡土地与住房财产的所有者权利。

　　“这就要求强化并保护个人对土地，特别是农村各类土地的物权，并且对集体所有制给出具体制度安排。土地制度改革还需要与户籍制度改革密切联动，明确可以在城市落户的农业户籍人口对其农村老家的土地和房屋的物权，以及不断释放他们彻底融入城市的各种机会与保障他们在城市应得的权利。”刘守英说。

　　他说，土地制度改革的中心议题，是要解决中国的国有集体所有二元土地制度，实现土地资源配置主要由政府向市场配置的转变，提高土地的利用效率。改革需要逐步祛除现行二元土地制度中包括农村自身的土地制度中权利安排相互冲突与制度缺陷越来越明显的内容。“因为，现行二元土地制度是导致城乡差距持续存在的主要原因之一，要缩小城乡差距就必须缩小城乡土地制度鸿沟。”

　　刘守英建议尽快实行对农地征收制度的彻底改革，以减少现行安排所造成的社会困境、不满与低效。尽快取消对城郊地区的集体土地、房产以及外来居民的差别对待，使之合理融入城市地区和城市经济。

　　“相关的改革应该聚焦于城乡建设用地市场的一体化，让城市和农村人口能够更公平地分享城镇化的利益。改革还应该正式承认城中村的合法发展空间地位，在土地、房屋、规划、发展主体等方面，消除所有制歧视。按社会可接受的方式对低效利用的城乡结合部地区进行再开发，通过加强市锄制来为更多外来人口提供廉价的、并且受法律保护的住房，还必须为这些地区的农业和非农业产的经营与治理找到新的办法。”刘守英表示。