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农村土地确权，作为深化农村土地制度改革的关键环节，对保障农民土地权益、推动农业现代化发展以及促进农村社会稳定具有深远意义。在全面推进乡村振兴的时代背景下，明确农村土地的权属关系，不仅是对农民财产权益的坚实保障，更是激发农村经济活力、实现城乡融合发展的重要基石。

一、农村土地确权的政策法规基石

（一）核心法律支撑

• 《宪法》：作为我国的根本大法，《宪法》明确规定了农村土地的所有制形式，即农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这一规定为农村土地确权奠定了根本性的法律基础，从宏观层面明确了土地权属的基本框架。
• 《民法典》：《民法典》中的物权编对农村土地的物权制度进行了详细阐释。其中，土地承包经营权、宅基地使用权等用益物权的设立、变更、转让等具体事项都有明确规定。例如，对于土地承包经营权的流转，规定了承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转以及流转的方式，这为农村土地在合法合规的前提下进行市场化运作提供了法律依据，也为土地确权过程中明晰土地权利的具体内容和行使方式提供了细致指引。
• 《土地管理法》：该法是农村土地管理领域的重要法律，对土地的所有权和使用权进行了明确界定，详细规定了土地登记的程序和要求。在农村集体土地方面，对征收、宅基地管理等关键问题作出了规定。比如，在宅基地管理中，明确了宅基地的申请条件、审批程序等，这些规定为农村土地确权工作提供了直接且具体的法律遵循，确保确权工作在土地管理的法律框架内有序开展。

（二）行政法规的细化落实

《土地管理法实施条例》作为对《土地管理法》的细化补充，在农村土地确权方面发挥着重要作用。它对集体土地所有权、集体建设用地使用权等的确权登记程序、要件等进行了进一步明确。例如，在集体土地所有权确权登记中，对申请材料的具体要求、审核流程以及登记的具体方式等都作出了详细规定，使土地确权工作在实际操作中有了更具针对性和可操作性的规范，有助于确保确权工作的准确性和规范性。

（三）部门规章及规范性文件的具体指引

• 《确定土地所有权和使用权的若干规定》：这一规章对农村土地所有权和使用权的确认原则、方法及具体情形作出了全面且细致的规定。它明确了在不同历史时期、不同情况下土地权属的确定标准，比如对于历史上因各种原因导致的土地权属争议，提供了明确的解决原则和方法，为农村土地确权工作提供了极为重要的操作指引，使确权工作人员在面对复杂的土地权属问题时有据可依。
• 《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60 号）：该通知着重强调了加快推进农村集体土地确权登记发证工作的紧迫性和重要性，并对工作目标、任务以及政策等方面进行了清晰明确。它要求各地在规定时间内完成农村集体土地的确权登记发证工作，明确了工作的时间节点和具体任务，有力推动了全国范围内农村集体土地确权工作的整体进程。
• 《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2014〕101 号）：此通知将农房等地上建筑物、构筑物纳入登记范围，明确提出要按照房地一体的要求开展宅基地地籍调查、确权登记工作。这一规定解决了长期以来农村宅基地和房屋产权分离的问题，使农民的房屋所有权与宅基地使用权得到统一确认，更全面地保障了农民的财产权益。
• 《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191 号）：针对宅基地确权登记中普遍存在的 “一户多宅”、超面积、非集体成员取得宅基地等复杂问题，该通知进一步明确了相关规则。例如，对于 “一户多宅” 中符合一定条件的情况，规定可以通过合法程序进行确权登记，为解决这些长期困扰农村土地管理的难题提供了政策依据，使宅基地确权登记工作更具合理性和可操作性。
• 《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》（自然资发〔2020〕84 号）：该通知要求各地以未确权登记的宅基地和集体建设用地为工作重点，按照不动产统一登记的要求，加快地籍调查，对符合登记条件的办理房地一体宅基地确权登记。它进一步强调了工作的重点和方向，推动各地集中力量解决尚未确权登记的土地问题，加快实现农村土地确权登记的全面覆盖。
• 《关于加快完成集体土地所有权确权登记成果更新汇交的通知》（自然资发〔2022〕19 号）：通知决定用两年时间全面更新汇交集体土地所有权确权登记成果，以落实《土地管理法实施条例》的相关规定，维护农民土地权益。通过对已有确权登记成果的更新汇交，能够确保土地权属信息的准确性和现势性，更好地适应农村土地管理和改革的需要。

二、农村土地确权的详细流程解析

（一）土地登记申请

• 申请主体与范围：土地所有权人、使用权人或他项权利人作为申请主体，需向当地乡级或县级以上人民政府土地管理部门提出确权登记申请。申请范围涵盖农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等各类土地权利。例如，农民作为宅基地使用权人，若其宅基地尚未进行确权登记，就应依法向相关部门提出申请。
• 申请材料准备：申请人需填写土地登记申请书，并提交一系列相关证明材料。这些材料包括土地权属协议书、认定书、人民政府下达的土地权属争议处理决定等，用于证明土地权属的合法性。若存在土地继承情况，需提供合法的继承证明材料；若是通过合法流转获得土地使用权，则需提供土地流转合同等相关文件。

（二）地籍调查

• 调查内容与目的：土地管理部门组织专业人员开展地籍调查，其核心目的是全面查清土地的权属、界址、面积和用途等关键信息。调查人员会深入实地，对每一块土地进行细致勘测，绘制精确的地籍图，明确土地的四至界限。例如，在对农村集体建设用地进行调查时，要确定该地块的具体用途是用于乡镇企业建设、公共设施建设还是其他用途，以及其准确的边界范围。
• 调查方法与技术应用：根据不同地区的实际情况和条件，采用不同的调查方法和技术。在有条件的地区，尤其是靠近城镇、地形较为复杂且对精度要求较高的区域，通常采用解析法，通过精确测量界址点坐标来确定土地边界和面积，保证地籍调查结果的高精度。对于不具备采用解析法条件的地区，可利用现势性较强的航空或高分辨率卫星影像数据编制工作底图，灵活采用图解法或部分解析法。在一些偏远山区或条件简陋的地区，还可利用 “国土调查云” 等软件结合勘丈法进行不动产测绘，以满足地籍调查的基本需求。

（三）核属审核

• 审核依据与标准：土地管理部门依据相关法律法规、政策文件以及地籍调查结果，对申请材料进行严格审核。审核的重点在于土地权属是否清晰明确，界址是否准确无误，面积是否与实际测量相符等。例如，对于宅基地确权申请，要依据当地关于宅基地面积标准的规定，审核申请的宅基地面积是否符合要求；同时，根据土地权属证明材料，确认该宅基地的权属来源是否合法。
• 审核流程与反馈：审核过程中，土地管理部门会参考土地详查资料、城镇地籍调查资料等已有信息，进行综合比对和分析。若发现申请材料存在疑问或不完整，会及时通知申请人补充材料或进行进一步核实。对于一些复杂的土地权属争议问题，可能需要组织专家论证或召开听证会，广泛听取各方意见，确保审核结果的公正性和准确性。

（四）登记注册

• 信息录入与确认：经审核无误后，土地管理部门将土地权属信息详细登记在土地登记簿上。登记簿中明确记录土地的所有权人、使用权人、土地用途、面积、使用期限等关键信息。这些信息将作为土地权利的官方记录，具有法律效力。例如，在登记农村土地承包经营权时，要准确记录承包方的姓名、身份证号、承包土地的位置、面积、承包期限等信息。
• 登记效力与管理：登记注册是土地确权的关键环节，标志着土地权利得到官方认可。土地管理部门会对登记信息进行严格管理，建立完善的档案管理制度，确保登记信息的安全性和可查询性。同时，随着土地权利的变更、转移等情况的发生，要及时对土地登记簿进行更新，保证登记信息的现势性。

（五）颁发土地证书

• 证书类型与意义：根据土地登记簿的记载，县级以上人民政府向土地所有权人、使用权人或他项权利人颁发相应的土地证书。常见的证书类型包括集体土地所有权证、集体土地使用证、土地承包经营权证等。这些证书是土地权利人享有土地权利的法定凭证，具有权威性和公信力。例如，农民持有土地承包经营权证，就能够依法行使对承包土地的占有、使用、收益等权利，在土地流转、抵押融资等活动中，该证书也是重要的依据。
• 证书发放与后续管理：政府部门会按照规范的程序将土地证书发放到权利人手中，并建立领证台账，留存领证签字表、邮寄凭单等相关资料，以便后续查询和管理。同时，加强对土地证书的后续监管，防止出现伪造、变造证书等违法行为，维护土地证书的严肃性和权威性。

三、农村土地确权的深远意义

（一）保障农民财产权益

• 明确权利归属：通过土地确权，清晰界定农民对土地的各项权利，使农民对自己的土地权益有明确的认知和法律保障。无论是宅基地使用权还是土地承包经营权，确权后农民能够安心经营和使用土地，不用担心土地权属纠纷导致权益受损。例如，在土地流转过程中，拥有明确确权证书的农民能够更加顺利地与受让方签订合同，保障自己的收益权。
• 增加财产性收入：确权后的土地成为农民的重要财产，为农民增加财产性收入提供了可能。农民可以通过土地流转、入股、抵押融资等方式，将土地资源转化为资产，实现财产增值。比如，一些地区的农民将自己确权后的土地入股农村合作社，通过合作社的统一经营，获得分红收益；还有部分农民将土地承包经营权抵押给金融机构，获取贷款用于发展农业生产或其他产业，拓宽了增收渠道。

（二）推动农村土地流转与规模化经营

• 促进土地流转：明确的土地权属关系消除了土地流转过程中的不确定性和风险，提高了土地流转的效率和安全性。受让方更愿意从拥有合法确权证书的农民手中流转土地，因为这样能够避免潜在的土地纠纷。据相关数据显示，在一些土地确权工作推进较好的地区，土地流转面积较之前有显著增长，促进了土地资源的优化配置。
• 实现规模化经营：土地流转的加速有利于推动农村土地的规模化经营。大型农业企业、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体能够通过流转获得大量土地，进行规模化、集约化生产。规模化经营可以降低生产成本，提高农业生产效率，采用先进的农业技术和管理经验，提升农产品的市场竞争力，促进农业现代化发展。例如，一些规模化经营的农场引入了现代化的灌溉设备、智能化的农业管理系统，大大提高了农业生产的效益。

（三）促进农村社会稳定

• 减少土地纠纷：在过去，由于土地权属不清晰，农村地区经常发生土地纠纷，影响邻里关系和农村社会和谐。土地确权工作通过明确土地权属，从源头上减少了土地纠纷的发生。即使出现纠纷，也可以依据确权登记的结果进行合理调解和处理。据统计，在完成土地确权的地区，土地纠纷数量明显下降，有效维护了农村社会的稳定秩序。
• 增强农民归属感：土地是农民的根基，土地确权让农民更加坚定了对土地的归属感和认同感。农民对土地权益的保障有了信心，更加愿意投入精力和资金进行土地的长期建设和保护，促进农村的可持续发展。例如，一些农民在确权后的土地上加大了对农田水利设施的建设投入，改善了土地的生产条件。

四、农村土地确权工作中的挑战与应对策略

（一）权属纠纷问题

• 纠纷产生原因：权属纠纷的产生往往源于多种因素。历史上，由于土地管理工作不够规范，部分土地的权属资料缺乏、缺失，或者在多次工作变动与人事调整中，资料发放不到位、证明资料不齐全，导致一些农地的权属难以明确，存在多方争议的情况。例如，在一些山区，由于过去土地划分较为模糊，加上人口流动和土地调整等因素，相邻地块的权属界限容易产生争议。此外，村里一些未承包出去的机动耕地，或者由宅基地复耕形成的耕地，由于长期缺乏有效管理，在确权时也容易引发农户之间的争夺。
• 应对策略：建立健全土地权属争议调处机制至关重要。各地应从机构建设、队伍建设、经费保障、规范程序等方面入手，加强土地权属争议的调处能力。在机构建设方面，设立专门的土地权属争议调处机构，配备专业的工作人员；在队伍建设上，加强对工作人员的培训，提高其业务能力和调解技巧。对于土地权属纠纷，首先要充分收集历史资料和相关证据，通过实地调查、走访当事人等方式，了解纠纷的来龙去脉。然后，依据相关法律法规和政策，秉持公平公正的原则进行调解。对于调解不成的，引导当事人通过法律途径解决，确保土地权属纠纷得到妥善处理，不影响确权工作的整体进程。

（二）利益协调难题

• 利益矛盾表现：在土地确权过程中，不同地区存在不同程度的利益矛盾。在经济较为发达的东部地区，农村经济意识更强，土地蕴含的价值更加多元，不仅具有农业生产价值，还可能涉及到商业开发、旅游开发等潜在价值，这加剧了对土地权属的争夺。而在北方地区，由于以平原为主，农户承包地面积相对较大，利益主体诉求更多，土地纠纷与利益争夺更加复杂多样。例如，在一些城郊结合部，由于土地增值潜力巨大，村民对土地权属的关注度极高，容易因土地确权问题产生利益冲突。
• 协调方法：加强政策宣传和解释工作，提高农民对土地确权政策的理解和认识，让农民明白土地确权的目的是保障其合法权益，而不是重新分配土地。在确权过程中，充分尊重农民的意愿，广泛征求农民的意见，确保确权方案得到大多数农民的认可。对于涉及土地利益分配的问题，要制定公平合理的规则，按照法律法规和政策要求进行处理。同时，建立健全利益协调机制，当出现利益矛盾时，及时组织相关各方进行协商，寻求妥善的解决方案，平衡各方利益关系，保障土地确权工作在和谐稳定的氛围中推进。

（三）经费保障不足

• 经费需求与现状：农村土地确权工作是一项涉及面广、工作量大、专业性强的系统工程，需要大量的经费支持。每宗地的土地权需要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等多个程序，每个环节都需要投入人力、物力和财力。例如，在进行地籍调查时，需要使用专业的测量设备，聘请专业的测量人员，还需要对调查数据进行处理和分析；在资料整理和登记注册过程中，也需要消耗大量的纸张、电脑设备等办公资源。尽管中央一号文件指出农村土地确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政予以补助，但由于各地经济发展水平不同，部分地区尤其是贫困地区的经费保障仍然存在困难，这在一定程度上影响了确权工作的进度和质量。
• 经费保障措施：一方面，地方政府要切实重视土地确权工作，加大财政投入力度，确保经费足额到位。合理安排财政资金，优先保障土地确权工作的需要。另一方面，积极拓宽经费筹集渠道，除了中央和地方财政投入外，可以探索引入社会资本参与土地确权工作。例如，通过政府购买服务的方式，委托专业的测绘公司、数据处理公司等社会机构承担部分工作，提高工作效率和质量。同时，加强对经费使用的监管，确保经费专款专用，提高经费使用效益，避免出现经费浪费和挪用等问题。

（四）农民认知与参与度问题

• 认知不足原因：部分农民对土地确权工作的重要性和意义认识不足，存在误解和疑虑。一方面，一些农民文化水平较低，对相关政策法规的理解能力有限，难以准确把握土地确权的内涵和影响。另一方面，由于宣传工作不到位，部分农民没有充分了解土地确权的具体内容和流程，担心确权会影响自己的现有土地权益，或者认为确权工作与自己无关，缺乏参与的积极性。
• 提高参与度方法：加大宣传力度，创新宣传方式。通过多种渠道，如广播、电视、报纸、网络、宣传栏等，广泛宣传土地确权的政策法规、目的意义、工作流程和预期效果。组织开展形式多样的宣传活动，如举办专题讲座、发放宣传手册、开展现场咨询等，深入农村基层，面对面地向农民讲解土地确权知识，解答农民的疑问。同时，发挥农村基层组织和党员干部的带头作用，通过他们向农民宣传土地确权工作，提高农民的信任度和参与度。让农民真正认识到土地确权是保障自身权益的重要举措，从而积极主动地参与到土地确权工作中来。

农村土地确权工作是一项具有系统性、复杂性和长期性的工程，它不仅关系到亿万农民的切身利益，更关系到农村经济的发展、社会的稳定以及国家乡村振兴战略的顺利实施。从政策法规的完善到具体流程的规范，从明确土地权属到保障农民权益，每一个环节都至关重要。

在推进过程中，虽然面临着权属纠纷、利益协调、经费保障以及农民认知与参与度等多方面的挑战，但通过不断健全机制、加强宣传、加大投入和创新方法，这些问题都在逐步得到解决。随着农村土地确权工作的不断深入和完善，土地权属更加清晰，农民的土地权益得到更坚实的保障，土地流转更加顺畅，规模化经营得以有效推进，农村社会也更加稳定和谐。

未来，随着我国农村改革的持续深化，农村土地确权工作还将不断适应新的形势和需求，进一步完善相关政策法规和工作机制，运用更先进的技术手段提高确权工作的效率和精度。相信在各方的共同努力下，农村土地确权工作将为农村经济社会的持续健康发展注入强大动力，为实现农业强、农村美、农民富的乡村振兴目标奠定坚实的土地制度基础。