土地流转专业平台

　　建设现代农业必须创新农业经营模式，转变农业经营方式，提高土地利用率和农业综合效益。如何在坚持农村基本经营制度长期稳定的前提下，激活农村土地要素，促进农村土地资源向土地资本转变，推进现代农业、统筹城乡发展，是需要不断研究的一个重大课题。本文以四川省遂宁市为例，分析农村土地流转的主要特点、存在的主要问题，并在此基础上探索推进农村土地规范流转的可行路径。

　　1遂宁市农村土地流转基本概况

　　近年来，四川省遂宁市围绕现代农业发展不断创新土地流转机制，农村土地流转的范围和规模不断扩大，经济效益、社会效益不断提高。截至2015年3月，全市采取转包、出租、入股、互换、转让等形式流转土地95万亩，占耕地面积的27%。其中转包45万亩、占流转总量的48%，出租37万亩、占39%，入股3万亩、占3%，转让1万亩、占1%，互换9万亩、占9%。全市农村土地流转呈现四个突出特点：

　　一是流转渠道由自发向组织化转变。随着国家强农惠农富农政策的刺激，农民惜地情结增强，土地流转逐渐由农户间无序自发流转向有组织地有序流动转变。组织流转一般是通过组建土地流转合作社将农民愿意流转的土地聚集在一起，通过股份合作、统一发包等形式进行生产经营，或由村民委员会在征得农户同意的基础上统一组织的流转。目前，全市共建立土地流转合作社360个，组织化流转面积达39万亩，占流转总量的41%。组织化流转有政府引导，规范程度较高，土地大多成片，有一定规模，价格也较统一，有利于更好地促进生产要素的优化配置，促进农业资源开发。

　　二是流转主体由个体向多元化转变。随着农业结构调整和效益农业的发展，一些原来的种养大户扩大了土地种植规模，新型经营主体不断涌现，遂宁市农村土地经营主体已由过去以农户为主，转向有企业、工商个体户等大量参与，农业经营正在逐步由单一的家庭经营向多元主体经营转变。经营项目也从以种粮为主转向养殖、蔬菜、林果等多种特色产业经营。目前全市已有专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体5300余家，流转经营农村土地近40万亩，占流转总量的42%。

　　三是流转面积由零散向集中连片转变。近年来，中央持续加大对“三农”的投入力度，有力调动了专业大户、农民合作社、龙头企业参与农业规模经营的积极性，土地流转已经由原来的在村组内部农户之间单一的季节性转包流转，扩展到跨村组、跨乡镇、甚至跨县(区)的成片集中流转，实现了土地由零散向适度规模集聚。目前，全市10亩以上规模流转面积达42万亩，占流转总量的45%。通过“公司+合作社+基地+农户”等方式，累计建成现代农业万亩示范区34个，优质粮食、优质油料、优质柑桔、绿色蔬菜、特色中药材等五大特色产业基地150万余亩，万头生猪养殖场92个;5个现代农业园区已建成优势特色种植基地16万亩，设施农业比例达到33%，综合机械化率比大面积高5个百分点，粮食单产比大面积高5%。

　　四是流转收益由低收入向高效益转变。当初农民流转土地是为了规避税费，很多土地撂荒无人耕种，随着农村改革的不断深入，农户的土地流转收益逐年攀升，流转价格从当初无偿代耕、低价转包到目前每亩400-1000元，越是种植条件优越、交通条件较好的地方流转价格越高。从调查的情况看，土地集中连片流转多用于发展优质经济作物、反季节作物、畜禽养殖和休闲观光等高附加值农业，土地增值效益相对较高。随着土地流转的不断深入，种粮大户不断涌现，全市已有30亩以上种粮大户763户，种粮面积达6.8万亩。

　　2规范农村土地流转的主要做法

　　遂宁市把土地流转作为推进农业现代化的突破口，坚持“稳制、分权、搞活”的原则，按照“合理布局、形成规模、规范管理”的思路，积极创新土地流转机制，不断探索土地流转新方法，促进农村土地向适度规模经营集聚，促进了农业经营方式转变。

　　(一)夯实基础，引导土地依法流转。全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，整理和管理好土地承包档案资料，全市基本做到承包地块面积、合同、权证、台帐“四相符”、“四到户”，并由乡镇集中统一规范保管土地承包档案。目前，全市已完成确权登记面积212.5万亩，其中安居区作为四川省首个县级确权登记颁证验收单位已整体通过省级验收，其他县(区)正按照全市统一部署，扎实做好确权登记颁证后期相关工作，加快推进综合信息平台建设，实现土地承包档案信息系统管理，为土地承包经营权依法有序流转奠定了坚实基础。

　　(二)搭建平台，促进土地有序流转。市农业局和5个县(区)、64个乡镇、172个村建立了土地流转服务机构，初步构建了以市县(区)土地流转管理机构为中心、乡镇土地流转服务中心为平台、村土地流转信息员为基础的土地流转服务体系。同时，挂牌成立了遂宁市农村产权交易服务中心;组建了首家土地流转交易市场—蓬溪县农村土地承包经营权流转交易中心，建立了土地流转信息网络平台，通过乡镇流转中心收集农民土地流转需求信息，由县交易中心统一发布、统一交易、统一签订合同，为农民流转土地提供“一站式”服务。

　　(三)建立机制，保障土地规范流转。一是加强规范管理。从流转信息收集、登记、汇集、发布，当事人资格审核到合同签订、纠纷调处、档案建设管理等各个环节建立了一整套工作规程和规章制度。有的县(区)建立了业主资质审查、流转价格指导、风险保障、土地复垦和工作服务等机制，对大宗土地流转实行了登记备案制、合同鉴证制和履约保证金制度;对修建生产服务性设施临时占地的，按临时设施占地面积和一定标准缴纳耕地复耕保证金，降低了土地流转的潜在风险。二是强化纠纷调处。在5个县(区)组建土地承包仲裁委员会，设立仲裁庭，探索建立乡村调解、县级仲裁、司法保障“三位一体”的土地纠纷调处机制，得到全国人大领导肯定和国家基础设施建设项目支持。去年以来，共调处土地纠纷4459件，调结率达99%，为保护流转双方合法权益，促进依法有序流转提供了有力保障。

　　(四)创新模式，带动土地规模流转。遂宁市探索的撂荒耕地“委托代耕”制、土地流转“寄种”制、“土地流转合作社”等模式，为解决耕地撂荒、促进农村土地由零散向适度规模经营集聚发挥了积极作用，在全省乃至全国产生了较好反响。一是“委托代耕制”模式。对因长期外出务工经商而无力或无人耕种的撂荒地，由村集体或由其组建的土地代耕组织在保留原承包关系不变的前提下，集中统一耕种或委托转包耕种，从而使撂荒无人耕种的耕地恢复生产。二是“土地流转(股份)合作社”模式。农户自愿以土地经营权入股成立“单一以土地入股”、“土地作价入股”、“承包地与社区集体资产统一入股”等不同形式的股份合作社，把土地承包经营权量化为股权，并委托合作社统一规划、统一经营，从而使土地资源配置更加优化，为农民创造了更多的增收、就业机会。三是“土地寄种”模式。以土地流转合作社为平台，农业企业为主体，政府补助为引导，农户将土地流转后，与公司签订寄种协议，公司提供种子、肥料、供水、技术和防病治虫、收获产品;政府对购置农机设备给予适当补贴，帮助改善耕作条件;农户“零投入、零风险”，只负责日常田间管理的劳务，并按寄种面积领取地租和寄种工资，享受增产分红，从而既解决了农民缺资金、缺技术、怕自然风险、怕价格波动的“两缺两怕”问题，又解决了公司参与规模经营怕缺劳力的问题。同时，还涌现出“龙头企业带动型”、“主导产业带动型”、“合作组织带动型”、“典型引导带动型”等多种带动土地流转的好模式，促进了土地规模经营发展。

　　(五)政策引导，推动土地加快流转。一是出台相关文件。市委、市政府先后制发了《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》、《关于激活农村生产要素促进农村发展农民增收的意见》、《关于大力发展新型农业经营主体的意见》等文件，对相关工作进行了安排部署。各县(区)也出台了相关实施意见，有序推进了土地流转工作。二是整合涉农项目。把高标准农田建设、土地整理、农业综合开发等项目与土地流转紧密结合，重点扶持规模化特色产业基地、优质粮食基地建设。市县财政对新发展的示范性专业大户、家庭农场、农民合作社按土地规模经营面积给予一定的资金补助。三是加大财政投入。各县(区)财政每年按农民承包地面积不低于0.2元/亩的标准安排落实土地流转工作经费，开展了乡镇土地流转工作人员业务培训，保证了土地流转信息的正常收集和发布，促进了农村土地流转有序进行。四是推进农村产权改革。开展农村土地“三权分离”、“抵押融资”试点，向土地流转经营主体颁发《农村土地经营权证》，推动农村土地经营权、集体建设用地使用权抵押担保贷款。

　　3存在的主要问题

　　遂宁市土地流转工作虽然取得了一定的成绩，但存在的一些问题也不容忽视，主要表现在以下几个方面：

　　一是土地流转管理缺位。市、县(区)土地流转管理机构人员编制和手段保障未落实，正常履职较难。尤其是基层农经管理机构几经改革，政策措施不配套，目前乡镇农经工作普遍处于无机构、无编制、无专职人员的“三无”状况，包括土地流转在内的农经工作职责不明、管理缺位，全靠过去的“惯性”推动及临时人员承担。加之土地流转“口头协议”较多，有的虽签订了书面协议，但内容也极不规范，有的还是由村委会直接与投资业主签订合同，没有农户的书面委托，为日后埋下了纠纷隐患。

　　二是风险防范机制不健全。目前尚未建立全市统一的业主准入机制和风险防范机制，业主流转土地后，若因投资不足或市场变化等原因，不能及时兑现农户土地租金，甚至放弃耕种，风险可能会转嫁给农民或政府。特别是业主在租赁土地后一般都要修建一定的基础设施和临时性建筑，并对租赁的土地进行整理，这将打乱原有土地的界线，租赁期满后及时复耕和原样退还给农户较难。

　　三是引进规模业主缺乏后劲。农业生产周期长，前期投入大，收入较低，农业开发又面临自然和市场双重风险，加之全市尚未出台统一的农业招商引资政策，且缺乏有组织、有规模的农业招商活动，真正有实力、上档次的大企业参与土地规模经营的较少，土地流转缺乏龙头企业带动，需求动力不足。

　　4规范农村土地流转的建议

　　土地流转是调整农业结构的重要举措，是推动农业产业化经营，建设现代农业的前提和基础。笔者认为，促进土地承包经营权流转必须因地制宜，搞好引导，当前迫切需要进一步统一认识，理清思路，强化措施，积极推进，确保农村土地规范有序流转。

　　(一)培育经营主体，带动土地流转。积极鼓励一些有投资实力的企业和个人，特别是一些从农村走出去的“老板”，回乡创业，从事农业规模经营。支持农业龙头企业、农民合作社以公司化、园区化和合作化形式整体流入土地，实行规模经营。借鉴成立土地流转合作社实行“互换并地”“土地换股权”的做法，通过“小块并大块、多块变一块”等方式，解决承包地块分散化、细碎化问题。鼓励农户以土地经营权入股的形式组建土地股份合作社，把农户家庭承包土地经营权量化为长期股份，以“零入整出”和市场运作的方式开展规模经营。鼓励整村、整组农户将各自承包的土地，委托乡镇土地流转服务中心集中进行流转，连片整理建设现代农业园区。

　　(二)加强监督管理，规范土地流转。做好农村土地流转工作是各级农业行政主管部门的重要职责。各级农业部门要严格按法律法规和政策的要求，切实做好土地流转的政策宣传、方案制订、业务指导等日常工作。建立健全统一规范的土地流转程序，采用统一规范的土地流转合同文本和文书档案资料，建立健全流转土地登记备案制度，加强流转过程管理。对手续不完备、合同条款不齐全的及时组织补办;对显失公正的流转合同，积极引导双方重新补签;对土地流转当事人提出的鉴证申请，及时办理;对流转补偿不到位的，督促当事人补偿到位。尽量避免或减少因土地流转不规范而引发的矛盾纠纷，促进土地依法流转，构建农村和谐社会。

　　(三)健全管理体系，服务土地流转。一是加强农经队伍建设。落实各级农经管理机构编制和保障手段，增强其履行职责的能力，特别是切实解决基层队伍缺编、缺人或人员老化等问题，保障土地承包管理和服务“有人办事”。二是深化四级服务平台建设。建立和完善农村土地流转服务机构，形成市县(区)有服务中心、乡镇有服务站、村有服务点的土地流转服务网络。村级服务点由村干部兼任土地流转信息员，负责土地流转供求信息的搜集、上报等服务工作。市县(区)土地流转服务中心和乡镇服务站要有固定服务场所，配备专职人员和必要的设备，切实把土地流转管理、指导和服务工作落到实处。三是积极培育土地流转市场。借鉴成立农村产权交易监督管理委员会的做法，建立健全市、县(区)农村产权交易机构的管理体制和监督机制，为农村产权交易提供“一站式”服务。四是强化土地承包仲裁体系建设。引导土地流转双方在流转土地时签订规范的合同，出现矛盾纠纷时通过土地承包调解仲裁机构解决，依法维护自身合法权益。

　　(四)完善保障机制，促进土地流转。一是健全政府支持政策体系。市县(区)两级财政每年安排一定的耕地流转专项奖补资金，加大对土地流转市场、股份合作社、土地流转风险金和农业政策性保险、土地规模经营等方面的财政性投入力度。二是推进农村改革创新。加快推进土地承包经营权确权登记颁证，确保全面完成发证到户工作。认真总结推广土地“三权分离”“抵押融资”试点经验，推动农村土地经营权、集体建设用地使用权抵押担保贷款。三是完善风险防范机制。探索建立风险保证金机制，以土地租金为基数，向受让方提取一定比例的风险保证金，实行专户储存。积极开展土地流转担保试点和保险试点工作，由农业担保公司、农业保险机构对土地流转风险进行担保和保险，确保农民权益。四是加快社会化服务体系建设。借鉴组建“农事服务超市”的经验，大力发展农机作业、提水排灌、防虫治病等社会化服务组织或专业合作社，为规模经营主体提供产前、产中、产后全程服务，解决规模经营主体的后顾之忧。

　　(五)强化组织领导，推动土地流转。土地权益是农民最根本的利益，土地流转管理工作是各级政府的重要职责。各级政府要把推动农村土地规范流转作为当前农业农村改革发展的一项重点工作，列入重要议事日程，加强领导，强化监督检查，及时解决土地流转中出现的突出问题。建立部门协调联动机制，加强沟通配合，完善管理和服务，不断提高服务水平。认真总结各地在推进土地流转工作中涌现的好典型、好经验，加大试点和推广力度。进一步强化领导责任，健全部门工作责任制，将土地规范流转工作纳入政府年度目标考核体系，逗硬督查考核，促进土地规模经营和现代农业发展。