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    作者简介：黄军律师，湖南金州律师事务所合伙人律师，“土流网”法律顾问，专注于土地流转和中小城镇化建设的法律服务。

    探究农村土地流转改革方向，不得不先浅析城镇化转型的问题。改革开发以来，我们的国家一直在高速城镇化发展的道路上，城镇化发展到今天，出现了一系列的问题。地沟油等食品安全的问题，城市道路拥挤，环境污染严重等等，我们统称为城市病。同时我们也注意到一些逆城镇化的现象，沿海地区的用工荒，越来越多的农民工更愿意回到自己的家乡创业生活，越来越多的有钱人往城市郊区，甚至农村山清水秀的地方居住。未来的城镇化不可能继续像过去那样摊大饼式的发展，地方政府也不可能继续靠卖地过日子，因为手上的用地指标越来越少，有些地方的指标甚至已经用完了。十八届三中全会，首次提到了家庭农村制，也就意味着将来会有家庭农场主，随着户籍制度的改革，未来农民更多的是一种职业，不再是一种身份的象征。农村土地确权工作已经在各地开展起来，预计到2017年全国范围内的土地确权工作将会结束，接下来就是新农村建设。可以预见，未来会有更多的人们回到农村生活居住，推动就地城镇化的进程，也就是中小城镇化建设，亦或是更官方的说法“城乡统筹一体化”。城镇化的建设离不开土地，城镇化的过程实质上是土地流转演变的过程。那么城乡统筹一体化的城镇化进程中，农村土地流转将会面临怎样的变革呢。笔者将就自己在实践中开展土地流转及中小城镇化法律服务实务经验，结合现行的法律法规政策，对农村土地流转变革进行全面的分析。

    十八届三中全会中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》谈到农村土地改革，方针如下：“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”；“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”；“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。大家细读这番话语，大致能感受到农村土地流转改革的方向。笔者认为，中央在如此重要的文件中首次提到了家庭农场，专业合作社，这其实是农村农用地流转改革的一个风向标。关于农村集体建设用地的改革，中央谈到了“同权同价同市”的问题，但是大家注意了，只是给予了“集体经营性建设用地”直接入市的机会，并没有谈到宅基地直接入市。所以，可以预见在习李时代，宅基地直接入市基本没有机会，中央对于宅基地流转改革还是处于一种比较保守的态度。

    农村农用地流转改革的法律视角

    农用地的流转是一种必然的趋势，但不会大面积大规模的流转，因为要防止“非农化”、“非粮化”的趋势蔓延，未来像家庭农场这种流转一次性几十亩农用地，会占主流。

    为什么要主推家庭农场，不论是从美国、欧盟这些西方发达国家的角度来看，还是从我国国情及农业发展历史来看，最合适的农业生产模式是家庭农场，可能有人会讲美国是公司制，实质上他们也是搞家庭农场，公司的负责人全是他们家的，可能老子做董事长，儿子做总经理，老婆做财务总监，最后老子死了，儿子当董事长，不用交遗产税，为了避税才采用公司制的外壳。跟大家分享一个故事，从中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文（三农问题专家，学者型官员）的文章中看到的。他讲他曾经到湖北一个猕猴桃生产基地考察，这个基地流转了上万亩的土地种植猕猴桃，问怎样进行管理。企业负责人讲以前是公司统一聘请农民种植打理，他们发现很多问题，例如你要求长40厘米，宽60厘米，深50厘米的标准种苗，农民很快的搞完了，去问有没有按这个标准种，你也不可能专门请几个人拿个尺子监工或挖开检查吧，实际上不少农民偷工减料，没按这个标准种植。再如你请他们除草，他们不除根的，一下雨草又涨起来了，公司很生气，有农民就说，我一次性除彻底了，以后就没活干了。后来当地的村干部给他出了主意，跟农户签订购合同，具体怎么种全交农户打理，公司只做技术性指导，最后规定只收购合同约定标准和质量的猕猴桃，这样一转变，猕猴桃的产量和质量都上来了，现在是全国重要的猕猴桃生产基地。农产品只有长出来了才知道好不好，整个种植的过程你是很难把控的，只有要求农户自始至终管到底，这样出的产品才放心。中国真正适合大规模机械化种植的土地并不多，基本是小农经济为主，要精耕细作。历史也证明了这一点，毛主席时代搞人民公社化，吃大锅饭，百姓生产没有积极性，磨洋工，出工不出力，后来搞家庭联产承包经营，农村的经济一下都搞活了。但是这些年发展出现了瓶颈，土地不集中，不成规模，效益低，规模经营又难管理，质量难有保障。家庭农场很难做大做成规模，但是如果若干个家庭农场联合，组成合作社就会不一样了。所以，如果能有效的将家庭农场和农业合作社结合起来，会破解这些问题，家庭农场能有效的解决产品质量问题，合作社能解决规模和效益问题。

    什么是农民专业合作社，法定的定义是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。2007年全国人大颁布了《中华人民共合作农业专业合作社法》，农业部、发改委等九部委也曾联合下发《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》。由此可见高层对于合作社发展的重视。仔细研究《合作社法》，就会发现合作社的成立跟有限责任公司有很多相似之处。合作社设立的基本流程为发起筹备（成立筹备委员会、制定筹备工作方案、由发起人拟定社名、确定业务范围、准备发起申请书），申报审批，制定章程，召开成立大会，组建工作机构（召开工作会议、成立办事机构、聘任办事机构业务部门负责人、召开业务会议），办理登记。登记手续涉及的部门有工商、公安、税务、质监、银行、农业等。这些跟有限公司的成立有很多相同之处，当然专业合作社跟有限责任公司还是有很多不同之处。

    可以预见随着中国农村经济发展和改革，未来会涌现出越来越多的专业合作社，未来的合作社不再仅仅限于为了争取国家补贴而成立，更多的是为了增强市场竞争了，从而推动中国农村农业产业化经营和发展。

    农村建设用地流转改革的法律视角

    集体建设用地改革的目标在于是要克服城市建设用地指标约束。在现行政策框架下，地方政府的建设用地指标受制于三个调控机制，即土地利用总规划（规划期15年）、城市总体规划（规划期10年）、城市新增建设用地规划（规划期1年）。这样做是要保证耕地的18亿亩的红线不能动，保护耕地和粮食安全。过去城镇化的过程中，城市土地扩张速度过快，已经开始透支规划期内的用地指标额度，尤其是发达城市更明显。经济要发展，需要更多的建设用地，但现在获得新的城市用地指标又很难，那就只有从现有的其他建设用地上想办法，做文章了。目前不少地方正在试点集体建设用地流转，未来最有可能的两种流转方式分别为城乡建设用地“增减挂钩”和集体经营性建设用地“直接入市”。

    改革开放以来，国家土地管理部门一直未中断组织部分地区进行集体建设用地流转的试点实践。1999年前后，国土资源部在全国范围内较大规模安排了30个集体建设用地流转试点，其中江苏苏州、安徽芜湖、广东顺德、浙江湖州比较典型和突出。通过对这些模式的总结，笔者分析集体土地直接入市有以下几个明显的特点。1、在土地确权的前提下，集体建设用地可以直接入市出让，绕开政府的征地环节；2、在改革的试点方案中，出让之后的土地可以用于工业、商业、旅游、服务业等经营性开发，但会限制房地产开发；3、流转的方式多样的，有租赁、出让、转让、入股，因此流转的增值收益更加多元；4、流转的收益通常要求用于农民的社保。

     “直接入市”，主要还是针对现有的集体经营性用地，也就是乡镇或村办企业留下的土地，所以，这部份量并不大，尤其是中西部地区。

    真正量大的地方在宅基地这块。因此，就有城乡建设用地增加挂钩模式，增加的是城市建设用地，减少的集体建设用地，主要指宅基地。

    城乡建设用地“增减挂钩”，关键环节是土地指标的空间置换。通常的操作程序是：1、农村集体建设用地确权到组、到户；2、资金注入，完成远郊农村的“拆旧建新”，腾挪出用地指标；3、在近郊完成常规的征地拆迁，而征地拆迁的额度不能超过远郊农村腾挪出的土地数量，从而在不减少甚至增加耕地数量的条件下，增加城市建设用地；4、新增建设用地指标在公开市场上“招拍挂”，完成土地出让。

    近几年的集体建设用地改革，基本是这样一个思路来做的。比较典型的实践模式有浙江嘉兴“两分两换”模式、天津“宅基地换房”模式、成都温江“双放弃”模式、重庆“地票制”。湖南我参与类似的项目有“浔龙河生态小镇”、“桃花源古镇”。这些模式我做一个简单的介绍。

    “嘉兴模”中实行的“两分两换”方案，就是把农民的宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。但土地置换后，并不改变土地所有权性质和土地用途。嘉兴做得比较好的地方是没有刻意的赶农民上楼，刻意的大规模土地流转，给了农民更多的选择权，同时在就业和社会保障方面也加强。嘉兴模式是我比较认同的模式。

    成都温江区“双放弃”模式，在于鼓励农民自愿放弃闲置宅基地使用权和粗放使用的土地承包经营权，引导农民向城镇和规划聚居区集中。成都能实现双放弃，根本在于实现了户籍制度改革，没有城乡户籍差别，另建立城乡统一的社会保障体系。成都的改革是比较成功的，虽然李春城这个人进监狱了，但他领导的这场改革为未来中国的改革作了很好的试点，土地确权，将农民财产有形化，户籍制度改革，城乡一体的社保，他们走在了时代的前列。

    天津的“宅基地换房”模式，农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准换取小城镇的一套住房。原来的宅基地统一组织复耕，实现耕地占补平衡，总量不减。天津的改革从目前来看，并没有宣传的那样创新先进，存在很大的问题，实质上为了满足天津滨海新区的发展用地，有赶农民上楼的嫌疑，同时在社会保障以及农民就业的问题上，没有完全实现对农民的承诺。

    笔者参与的浔龙河生态小镇建设，其模式核心也是“宅基地换房”，很多地方比较像天津的作法，当然有些区别，首先前期的投资主要是民营企业投入，不像天津直接成立城投公司，所以天津推动起来的进程要快很多。浔龙河干了将近六年了，才完成小城镇的规划建设。天津是三年左右的时间就将这个过程全部推动，主要是行政的力量的推动很大。浔龙河有两点探索是比较好的，推动慢，是因为尽力寻求实现政府、企业、农民三方利益的平衡，另浔龙河在争取各级政府的优惠政策上很有一套，用政府的钱推动力当地的基础设施建设，改善居住生活环境。

    重庆的“地票”交易制度这是我比较欣赏的模式，当然实践中有不少的异议，但他们在农用地的改革方面确实有不少创新。他最根本的地方在于拓宽了宅基地的交易渠道，不像天津宅基地换房，一锤子买卖，它更接近市场交易，给了农民更多的选择权。

    从目前的实践才看，“宅基地直接入市”是最利于保护农民的利益的模式，但是动了政府的奶酪，很难得到推广和承认。经营性建设用地“直接入市”和城乡建设用地“增减挂钩”这两种模式是最能被各方接受的方案，最易于实现政府、企业、农民三方利益的平衡。但是经营性建设用地的量毕竟有限，因此，未来中国农村的集体土地流转改革更多的是城乡建设用地“增减挂钩”这种模式的推广和完善。

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