城乡统筹发展
城乡统筹发展是指改变“城市工业、农村农业”的二元思维方式,将城市和农村的发展紧密结合起来,统一协调,全面考虑,树立工农一体化的经济社会发展思路,以全面实现小康社会为总目标,以发展的眼光,统筹的思路,解决城市和农村存在的问题。迄今为止, 国内对统筹城乡发展对策思路的研究, 主要涉及统筹城乡发展的重点、关键、阶段性和切入点等方面。专门的对策主要包括: 统筹城乡的社会保障制度、统筹城乡的财政政策、统筹城乡的收入分配、统筹城乡的就业政策等。
2021最低生活保障审核确认办法:具体有哪些新规定?最低生活保障将不再区分城乡!
近日,民政部印发了最低生活保障审核确认办法,适度扩大低保的保障范围,并对最低生活保障审核确认流程进行了优化和完善。那么,最低生活保障审核确认办法具体有哪些新规定呢?据了解,最低生活保障将不再区分城乡!
一、最低生活保障审核确认办法具体有哪些新规定?
1.一是适度拓展了低保范围
广西出台《关于进一步推进城镇低效用地再开发促进我区高质量发展的指导意见》!附解读
为进一步推进城镇低效用地再开发,提升土地节约集约利用水平,促进广西高质量发展,广西壮族自治区人民政府办公厅出台《关于进一步推进城镇低效用地再开发促进我区高质量发展的指导意见》,并附上详细解读。
一、出台背景
2016年11月14日,经中央全面深化改革领导小组和国务院审定,原国土资源部印发了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》(国土资发〔2016〕147号),安排部署全国开展城镇低效用地再开发工作。2017年,经自治区政府同意,自治区自然资源厅印发了《广西城镇低效用地再开发工作实施方案》;2018年,自治区人民政府办公厅印发了《关于印发提高存量土地利用效率助力广西高质量发展三年行动计划(2018—2020年)》(桂政办发〔2018〕139号),要求以节约集约用地为导向,大力盘活批而未供土地、闲置土地、低效用地,提高土地利用效率;同期,自治区自然资源厅组织开展了全区城镇低效用地调查和专项规划编制等工作,建立了全区城镇低效用地再开发数据库。目前,需要从政策、制度等方面对全区再开发工作进行指导和支持。
益阳市“十三五”农业现代化发展规划 上
“十三五”是我国“四个全面”建设的重要时期,也是我省“四化两型”发展的攻坚时期,更是我市大湖经济发展、国家现代农业示范区创建、全省现代农业改革试验的关键时期。为充分发挥规划的引领作用,加快我市农业现代化建设,根据《益阳市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》有关农业和农村经济发展的总体部署和要求,制定《益阳市“十三五”农业现代化发展规划》。
第一章 充满信心 把握发展新常态
一、发展成绩与经验
农村宅基地退出是城镇化发展的必然结果?
随着经济的飞速发展,我国的城镇化水平在不断提高。据统计我国现在的城镇化水平约为56%,而后续提高到70%的话,将大约有1.8亿至2亿农村人口进入城市,再加上已经在城市务工尚未退出宅基地的,需要退出宅基地规模更大。因此,从城乡统筹发展、土地合理利用等角度,农村宅基地退出是必然趋势。
中国城镇化进程在加快,农村宅基地退出试点工作也在多个省市紧锣密鼓地加快了步伐。
“从城乡统筹发展、土地合理利用等角度,农村宅基地退出是必然趋势。但是其前提,一是农户自愿,二退出以后进行复垦。如果农民认为市场价值不合适,可以不流转。依照农民自愿原则,确保改革不伤害农民利益。”中国农业大学土地资源管理系主任朱道林在接受中国房地产报记者采访时表示。
湖南省休闲农业发展规划(2012-2020年)(上)
相关链接:湖南省休闲农业发展规划(2012-2020年)(下)
第一章 总论
第一条 规划背景
休闲农业是指利用田园景观、自然生态及环境资源,结合农林牧副渔生产、农业经营活动、农村文化及农家生活等多种要素,经过科学规划设计,拓展农业功能,开发以满足游客自然观光、农事体验、休闲游乐、养生度假、科普教育等需求的新型农业经营形态。近年来,党中央、国务院、湖南省委、省政府高度重视发展休闲农业。2007年中发1号文件指出:“农业不仅具有食品保障功能,而且具有原料供给、就业增收、生态保护、观光休闲、文化传承等功能。建设现代农业,必须注重开发农业的多种功能,向农业的广度和深度进军,促进农业结构不断优化升级。”“适应人们日益多样化的物质文化需求,因地制宜地发展特而专、新而奇、精而美的各种物质、非物质产品和产业,特别要重视发展园艺业、特种养殖业和乡村旅游业”。
重庆市农村土地流转发展态势及相关政策
“十二五”期间,重庆市通过引领专业合作社发展,加快农村土地流转,促进规模经营发展,是新形势下发展我市农村经济,建设现代农业的客观要求。特制定一系列加快农村土地流转促进规模经营发展的政策,以下是重庆市农村土地流转发展态势及相关政策:
重庆市农村土地流转发展态势:
2012年,重庆市成为农业部“农村土地承包经营权流转规范化管理和服务”试点区,全国共确定了33个试点区,大足是重庆市唯一获得全国试点资格的区县。目前,全区累计流转农村土地43.7万亩,其中适度规模经营面积42.7万亩。比2010年流转面积增加16.7万亩,其中适度规模经营面积增加17.5万亩。
城乡统筹的路径选择:实现农村人口迁移与土地流转
来源:中国农村研究
城乡统筹发展不仅强调城乡发展的互动性、互补性,而且更注重建设城乡一体化的基础设施、公共服务与社会保障制度。换言之,统筹城乡发展就是推进农村土地流转与农民转化为城市居民,就是建设城乡均衡的社会保障制度,以农村劳动力与人口流动、转移为突破口,实现城乡互动的发展。对城市而言,关键是找到以城带乡、促进城乡一体化发展、以工业反哺农业的路径与载体;对农村而言,关键是促进农村劳动力与人口流动、迁移,把农村的资产盘活,完善土地流转制度,推进农村资产资本化。
一、农村劳动力与人口迁移、流动的特点
刘易斯二元经济模型认为城乡二元结构的差异导致了农村人口的城镇迁移,迁移加快了城市化。城乡的收入差距与城市现代工业部门由于吸收了大量农村廉价劳动力而不断扩张,结果加快了农村劳动力的转移与城乡二元结构的转换,加快了经济增长。在托达罗人口迁移模型中,认为迁移导致了城镇化,可以带动城市经济的发展。新经济迁移理论的分析认为:农村劳动力的流动具有必然性,能够实施对家庭经营合约的风险分担,农村劳动力向城市流动不仅不会造成农村的凋敝,而且还会促进农村的发展。因此,政府不应限制农村劳动力向城市流动,而应鼓励劳动力向城市流动。
(一)城市化进程中农村劳动力与人口流动多、迁移少
世界城市化的实践证明,城市化的过程就是农民转化为城市居民的过程,单纯依靠农业的发展来提高农民收入水平受到了限制,必须通过城市化减少农民、分流农民,作为增加农民收入的重要选择。农村农业的边际报酬为零的农村剩余劳动力转移到边际报酬为正的工业部门或城市,是推动工业增长与城市化的基本动力,也是推动资本积累和技术进步的动力。无论是刘易斯的二元结构经济模型,还是托达罗的人口迁移模型,以及新经济迁移理论和劳动力流动的政治经济分析模型,都充分证明了农村劳动力流动的必然性与必要性,强调了农村劳动力流动对经济增长、社区发展、工业化与城市化的功能———没有广泛的农村劳动力的流动转移,就没有现代经济增长,就没有城市化与工业化。农民工进城的动因在于进城能够找到好的工作岗位、提高收入,分享城市化的收益。
城乡二元结构的实质是城乡居民收入的差距,背后是农村小农经济与城市工业和服务业发展中的规模经济发展的差距。城市现代产业的规模经济在城市的发展过程中,可以拓宽就业的渠道,增加相应的岗位,进而提高人们的收入,而且其提高幅度与城市规模有很大关系。我国居民收入差距过大的主要原因之一是城乡居民收入差距过大。从1978年到2009年,我国城乡居民的收入差距已经由2.57倍扩大到3.33倍。如果考虑到城镇居民享有各种补贴、劳保福利和社会保障等隐性收入,以及农民尚需从纯收入中扣除用于再生产的部分,我国的城乡居民收入实际差距约为4—6倍。城市居民的人均可支配收入的年均增值率大于农村居民收入的年均增值率,如1978年至2007年间,中国城镇居民人均实际可支配收入增长了7.5倍,农村居民人均纯收入增长了7.3倍;从1994年以来,农民收入的增幅明显低于城镇居民,分别为4.09倍和4.4倍;二者之间绝对额的差距逐年扩大, 2008年以来,城乡居民人均收入相差约1.1万元。城乡居民收入差距之所以继续扩大,其原因是没有从根本上改变我国农村人多地少的局面,从根本上改变农业细碎化的经营方式。只有加快城市化进程,使越来越多的农村剩余劳动力转移到非农业部门就业并最终转变成城市居民,随着务农人口户均土地经营规模的逐步扩大,务农收入才有可能逐步接近和赶上城镇居民的收入水平,城乡居民的收入差距才有望逐步缩小。
农村劳动力与人口流动、转移到城市,能够享受城市的公共服务。一般而言,在一个特定区域内,公共品供给的状况,决定着从事投资或经济活动的成本、风险与收益状况,也会影响到居民的生活质量和可能享受的社会福利状况,甚至会影响到支撑着区域经济社会的可持续发展能力。与乡村相比,城市具有较完备的公共服务的设施,具有比较完善的住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制,具有现代工商业体系与文化交往网络。农村劳动力与人口进入了城市就可以分享这种公共服务,生活条件可以改善,收入可以增加。虽然现在城市公共服务,一部分是与户籍挂钩的,如就业、教育、医疗与社会保障等,而一些公共服务无法与户籍挂钩,比如城市地铁、绿化与文化生活设施等等。因为城市有比较完备的公共服务可以分享,从而可以提高生活的质量。在城市可以享受无偿或低收费提供的路灯、自来水系统、公共服务设施等公共产品,而在农村则主要依靠农民“买单”,政府充其量给予部分补贴。当前我国人口流动迁移的基本态势,城市公共服务供需矛盾凸显,流动人口的市民化任重道远,新一代农民工的流动意向发生了重大变化,举家迁移、长期居留趋势明显。如2009年劳动年龄流动人口构成中,39%是1980年及以后出生的,受教育程度更高,流动人口的总量大,他们普遍脱离了农村劳动,向往在大城市生活和工作,且维权意识更强,渴望公平的生存发展机会。
(二)农村劳动力流动与迁移的基本特点
发达国家与发展中国家现代化的实践表明,通常是工业化与城市化同步而行,或者城市化率一般都要高于工业化率。而中国长期以来,却走了一条与其他国家不同的道路:即城市化长期滞后于工业化,或者说工业化一直高于城市化。因为现实中农村劳动力的流动与迁移并非一帆风顺,还存在户籍制度、社会保障制度与土地流转制度等诸多障碍。近几年来,一些省市先后开始进行取消农业户口和非农业户口,统一为“居民户口”的改革。如江苏省从2003年开始,在全省范围内取消农业户口、非农业户口、地方城镇户口、蓝印户口、自理口粮户口等户口性质,按照实际居住地登记户口,统称“居民户口”。到2007年,全国已有12个省、自治区、直辖市,相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分,统一了城乡户口登记制度,统称为“居民户口”。还有一些省市相继建立了居住证制度。从表面上看,取消“农业户口”和“非农业户口”,似乎户籍制度改革的力度很大。但如果认真分析,取消两类户口,统一为“居民户口”背后的制度安排的改革则远没有到位。在已取消了“农业户口”和“非农业户口”划分,并在名义上建立了城乡统一的户口登记制度的省区市中,改革通常仅仅是户口名称的改变,配套政策并没有跟进,教育、养老、医疗与低保等方面的社会保障并没有落实。很多城市,尤其是大城市的户籍制度并没有放开甚至还有所增强,使得农民工融入城市困难重重。这些城市往往通过设立“进入标准”,比如只有本科生以上,或者城市急需的人才才能获取这些城市户籍。农村劳动力在城市,因教育与就业岗位的限制,从事的行业主要集中于制造业、建筑业、批发和零售贸易及餐饮、社会服务业(都属于竞争性行业),收入水平也较低。许多农民工已在城市工作、生活多年,但城市却拒绝农民工留在城市中,在城市不能住有所居、病有所医和老有所养,加上对农民工进入城市的抵触与轻视,使得我国每年外出务工的农民工数量众多,但城市化进程却显得异常缓慢。农民工并没有真正迁移至城市,而像候鸟一样在城乡之间进行流动,尤其是第一代农民工,“年轻时外出(打工) ,年老时回乡(务农)”,有人把这种城市化称之为“伪城市化”。从社会治理的角度看,大量长期居住在城市的人口没有城市户籍,因而没有市民权,无法在城市行使公民的基本权利,也不能完全享受城市提供的公共服务,尽管他们工作在城市,纳税于城市。此类人口,不仅包括从事低端服务业与制造业的农民工,也包括尚未找到稳定就业岗位的年轻的大学生,以及一些出入写字楼的白领阶层,换言之,构成中国经济奇迹的主要驱动力量的人口,却没有完成真正的城市化。改革30多年来,尽管出现了大规模的农民流动,有2亿多农民工已经作为一些城市产业工人的重要组成部分,且已在城市中工作、生活多年,却未能融入城市。从农村转移出来的劳动力并没有完成制度的转移,没有完成社会保障与公共服务覆盖,游离于城市之外,游离于自己创造的财富的分配之外,进入城市的绝大部分农民工无法使他们的劳动成果通过正规所有权制度加以表述,他们只能生活在“布罗代尔钟罩”之外[1]。
二、户籍制度与土地制度联动改革,推动农村农民向城市转移
户籍制度本意是政府对其居民的基本状况进行登记和相关管理的一项行政管理制度,目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。而中国的户籍制度,与其他国家实行的居住地登记制度差异在于:它是为了推行重工业优先发展战略与计划经济而制定、实施的,其目的是把城乡人口的分布和劳动力配置固定。然而,户籍制度在实施过程中却发生了异化,变成了把城乡人口和劳动力分割的制度,把农民排斥在福利安排之外的排他性的制度。有人形容城乡之间户籍制度,像一道墙隔断了城乡间的亲密关系,阻碍了劳动力在部门间、地域上和所有制之间的流动,剥夺了农民应当享有的宪法规定的居住和迁徙自由权及平等权。
(一)深化户籍改革,解除农民流动与迁移束缚
改革开放以来,许多地方城市政府进行了户籍制度改革的尝试。不同区域、不同规模和等级的城市,户籍制度改革的力度与方法各不相同,如对迁入城市户籍条件的放松、购房进入城市户口、投资进入城市户籍等。大量的农民工已经开始进城务工,早在20世纪80—90年代就出现了民工潮。目前,每年有超过1.5亿以上的农业户籍人口,其中大部分是农民工进入城镇,从事第二、三产业活动,但并没有为城市所吸收、融入,不能在城市住有所居、病有所医、老有所养,这需要加快农民工户籍制度与户籍背后的社会保障制度建设。正如胡锦涛总书记指出:“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的任务。要放宽中小城市和城镇户籍限制,积极推进保障性住房制度改革,吸纳有条件的农民工特别是新生代农民工转化为城镇居民。”[2]现实中,尽管许多省市采取了先放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策,并在一些中心城市相继推出居住证制度,由暂住人口登记制度转变实行居住证制度。一些城市甚至对劳动就业制度、社会保障制度也进行了市场化改革,但对隐藏户籍之后的就业、医疗、教育、住房等社会保障制度,缺乏系统的制度安排。因此,阻止农民流入城市的障碍并没有根本消除,导致农村劳动力的流动与迁移发生了割裂,即流动多、迁移少,或无迁移。就总体而言,户籍制度改革尚未真正完成,因为户籍制度不是一个独立的政策安排,而是与一系列相关政策配套存在的制度体系,从加快城市化进程的需要出发,把社会保障及其土地流转制度纳入制度设计之中。如果仅推进户籍制度改革,缺乏在教育、医保、居住、养老等一系列配套制度的支撑,那么户籍改革一定会给城市、特别是大城市政府不仅带来在财政、社会管理方面的巨大压力,同时,也会把城乡之间的二元结构转化为城市内部的二元结构。如2009年,中国城镇常住人口6.22亿,占总人口46.6%;而城镇户籍人口约占全部人口的33%;没有城镇户籍的城镇常住人口约占总人口的13.6%,约为1.82亿人口,占当年城市户籍人口的近30%。在长三角与珠三角等农村劳动力的主要流入地,“准城市人口”占城市人口的比例更高。世界城市化率的国际惯例是用常住人口来计算,那是因为户籍制度没有与养老保险、医疗保险、就业方式、教育以及住房捆绑在一起。我们实行户籍制度,有没有城市户籍是完全不同的待遇。如果只重视常住人口城市化率,而忽视了户籍人口的城市化停滞问题,那么将造成农民工生活在城市里,但不是城市居民,老年养老还得回农村。这样的城市化是不成功的,它没有达到城市化与工业化的目的,那就是城市化过程是农民转化为城市居民。
(二)推进土地流转制度改革,为农民变市民提供保障机制
农村家庭土地承包经营制度的安排,解放了生产力,促进了农村劳动力的流动,但土地流动机制的缺乏又束缚了劳动力的转移。农村土地制度改革对农村劳动力流动产生了重要影响,土地所有权与使用权的分离,既解放了农村劳动力,推动了农村劳动力流动,同时也为农村劳动力的进一步流动和迁移设置了障碍。土地既承担了基本生产资料的职能,又承载了社会保障的功能,加大了土地管理的复杂性与劳动力流动转移的成本。根据黄祖辉、王朋的浙江调研分析,因二元的社会保障体系无法为那些将土地流转出去的散户提供充分的社会保障,进而影响了土地流转主体的积极性。同时,当土地流转的收益(租金)低于农户的预期时,深受“土地是养老保障”传统观念影响的农户,尤其是普通的小规模经营散户,就不愿意进行土地流转。他们的调查显示,农户继续保留土地承包权的主要原因已不是可以从中获取较好的生活保障:有33.8%的人认为放弃了土地也没有什么好处或得不到其他保障;有高达47.8%的农户认为如果政府能够为他们提供适当的养老保障,就愿意放弃承包地;还有农户向政府提出了一次性补偿费和一定的就业机会等条件,分别占总样本数的41.6%和29.4%。[3]
一般而言,土地的保障功能越强,土地的资本功能就会较弱,而土地的资本功能越弱,土地的配置效率就会较低。市场运行是以效率为目标,生产要素优化配置的前提条件是通过要素的自由流动,实现产权低成本地从低效部门转移到高效部门的制度安排。在农业生产要素中,土地和劳动力是最主要的组成部分。目前,随着我国劳动用工制度、户籍制度的改革,劳动力要素的流动已经较为充分,土地的流转则受其自身属性的影响和农户利益保护而显得非常复杂。财富之母的土地具有保障功能和资本功能,其保障功能包括粮食生产、就业、养老等;其资本功能则是通过市场交易为土地拥有者带来预期收益的功能。在城市化进程中,大量农业人口之所以被束缚在土地上,是城乡二元化的社会保障,使得土地的保障功能凸显。越是在经济发展程度低,第二、第三产业欠发展的区域,土地的保障性功能越强,农民对土地的依赖性也越强。土地的特质决定了农民的理性选择是把生存安全放在首位,所有的外在制度、技术及习俗都必须首先服务于这一生存伦理,而不是追求土地产出最大化。尽管一些种植大户突破重重困难,在政府的支持下实现了一定的土地规模经营,创造了较高的经济效益,但在农村缺乏完善的社会保障制度的情况下,由地方政府主导土地流转,甚至迫使农民出让自己的土地经营权,实质上就意味着农民失去了部分保障。这种风险与农业内部的生产性风险累积在一起,将危及土地生产性收入的稳定性和农民的社会保障,形成系统性风险。[4]
完善土地流转制度,保障农民土地产权,使农民通过土地权利分享城市化发展的成果。首先,完善农村征地制度改革,让农民转化为城镇市民,获得非农就业机会,享受有保障的公共服务。同时,要切实维护农民土地所有权,不得随意征用和侵占农民土地,要加大对农民农地转为非农地要按土地的补偿,分享土地增值的成果。因为农地转为建设用地是按原来的用途补偿,实际上让农民承担了一部分基础设施建设的成本,补偿不够,应当让农民享受土地出让的收益。其次,积极探索和建立土地使用权有偿流转机制,要鼓励农民土地流动与转包,这样,相对越来越少的农村劳动力耕种越来越多的土地,从而通过农地的规模经营大幅度提高务农的收入。要鼓励那些有意留在城市的农民工及其家属放弃土地经营权并获得相应的补偿,土地流转必须坚持自愿、有偿的原则。最后,积极探索和建立农村人口进城宅基地置换制度,允许农民的宅基地转让、继承和抵押,这样就可以形成进城农民的宅基地退出机制,使进城落户农民在有偿转让其承包地和宅基地使用权的同时,放弃其集体宅基地所有者的身份,或者直接实行宅基地换城镇住房的方法,让进城务工的农民以其农村宅基地的指标,换取城市廉租房或公租房的使用权,降低农民在城市置房的成本和迁移成本。
(三)土地流转与劳动力流动的关系
农民市民化的基础是承包土地的流转,根据经验观察与盛来运(2008)的分析,土地流转程度与劳动力流动呈现了正相关。土地流转程度高的地方,劳动力流动的可能性大,因为一些劳动力希望外出,才决定把土地转包给他人耕种。对于家庭来说,如果不愿意外出,并且有多余的劳动力或劳动能力,可能希望承包别人转包的土地。劳动力流动与土地流转的成本与收益比较决定了劳动力与土地的流转,当劳动力流动的成本小于劳动力流转收益,大于劳动力承包土地的收益时,劳动力愿意流动迁移,反之,则不愿流动迁移。[5]劳动力流动迁移的成本包括生活成本、交通成本、机会成本;劳动力流动迁移的收益包括劳动力就业获得的收益、取得职业经验与进行创业的机会收益。劳动力流动迁移的收益大于流动迁移成本时是发生流动迁移的必要条件;而劳动力流动迁移的收益大于流动迁移的成本与转包土地收益时,才是外出流动,转让土地的充分条件。
劳动力外出的流动促进了土地制度与农业生产方式的变革。土地制度的改革为劳动力流动提供了前提,而劳动力的流动加快了土地流转,使部分农民分享规模经营的利益。初期的农村土地流转是在亲友之间委托耕种,或者转让,还有的被迫抛荒,这降低了稀缺土地资源的利用效益。也有部分农民将土地租赁给不外出的农民耕种,从而超出了亲友之间租种的范围,在承租对象的选择上基本采取了市场行为。据测算,现在农民土地的流转或土地租赁大约15%—20%属于市场行为,农民的流动正在推动土地流动与流转机制的形成。中国几千年来一直是土地的流动推动人的流动,而今是人的流动在推动土地的流动,这本身是一个重大变革。劳动力的流动加快了小农生产方式的变革,劳动力的外出,换来了资金与其他生产要素的进入,特别是商业资本与产业理念的进入,改变了小农经营目标与方式,打破了小农的封闭性与独立性,使分散的农户能够按照专业化和社会化的要求来实现生产要素的组合。目前各地涌现的公司加农户、基地加农户、股份合作制等组织形式都是生产方式变革的结果。
三、农村人口流动与土地的流转联动的改革探索
(一)城市化加速和城市化建设用地增加导致农民土地流转
改革开放后,我国的城市化进程不断加快,因为农村发展需要靠城镇化来带动,剩余农业劳动力的转移需要靠城市化来吸收。由于,我国城市建设用地与农用耕地高度重合,城市不断扩张,农民人均耕地不断减少,现在人均只有1.4亩,还不到世界平均水平的40%。据国土资源部统计,从1987年到2005年全国非农建设占用3300多万亩耕地,多半是政府用行政手段方式征占土地,导致失地农民规模日益扩大,目前全国失地农民总数在4000万人左右,每年还要递增200万人。一些地方为招商引资,或追求发展速度,盲目扩张城市规模,实施以租代征、违法强征、滥征耕地等行为严重侵犯农民利益。因征地补偿制度上的缺陷,造成对农民的安置条件不合理,补偿标准偏低,没有建立健全“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的保障机制,致使土地进行了征用与流转,而农民却没有流入城市安居乐业,使得部分农民既失地又失业,出现了“务农无地、上班无岗、低保无份”的情况。如何把这部分失地农民的社会保障纳入城乡社会保障体系是关键。把因城市化建设用地而失地的农民纳入城市居民范畴,为他们提供就业、住房与养老保障,只有这样才能真正建立起城乡一体化的社会保障制度,才能从根本上解除农民对失去土地后的社会保障之忧,以减少由此产生的城市化阻力。一些地区的做法是在被征地农民养老保险基金的筹集方面,借鉴城市养老保险基金的筹集方式,由政府、集体、失地农民个人共同出资、合理负担。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支,还可安排专项资金;集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取;失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。养老保险费的交纳标准和养老金的发放标准,随着经济发展水平作相应的调整,使失地农民能够分享经济发展的成果。[6]
(二)城市化引致的农民土地流转的制度创新模式
在一些经济社会发达的区域,正在积极探索土地流转、户籍制度与社会保障的联动改革,探索劳动力流转与土地流转的同步推进。
第一,嘉兴“两分两换”的实践探索。所谓“两分”,一是指把承包地和宅基地分开,把承包地的流转与农民的住房搬迁,即宅基地的置换分开。把宅基地和承包地分开,是因为宅基地属于农民的生活资料,而承包地属于生产资料。二是把搬迁和流转分开,要打消农民的顾虑,他们搬到城里居住,作为村里生产资料的占有者身份并不改变,还可以拥有承包地,可以流转。所谓“两换”,一是以土地承包经营权来换股、换租、换保障,即土地承包经营权可以入股、可以出租、也可以彻底的放弃,转换成为一份社会保障。在此基础上,推进土地的集约经营,让农业从过去的小农生产方式转换为现在的规模生产。二是以宅基地使用权换钱、换房、换地方,推进集中居住,转换生活方式。可以置换成货币,到城里买房居住;也可以与政府建设住房和厂房置换;还可以换个地方,到城里或者是规划点集中居住。其目的就是变散居为集居,从农民转换成市民。嘉兴市“两换”中的宅基地转换破解了城乡之间在住房权属上的二元制度,是推进农房集聚、移民搬迁和城中村改造中宅基地问题的好办法。通过宅基地转换还可节约出大量土地作为工业和商业用地,提高土地的使用效率。
第二,苏州“三置换、三集中”,推动城乡一体化发展的实践。“三置换、三集中”是指农户以土地承包经营权置换城镇社会保障,以农村宅基地和住房置换城镇产权住房,以集体资产所有权置换股份合作社股权,转变农业生产方式、农民生活方式和农民身份,促进农民居住向社区集中,在此基础上形成工业向园区集中、农业向规模经营集中的发展格局。通过置换农民获得了长期稳定收益的股权,与城镇居民一样标准的社会保障。通过置换实现人口集聚、资源共享和城市社区管理,既为农民拓宽持续增收渠道,提高生活质量,还节约了土地资源。目前苏州通过鼓励农民将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、社会保障和城镇住房,已有33%的农户通过“三置换”迁入居民点, 80%的拆迁安置房是拥有“两证”的“大产权房”,新增土地资源100万亩左右。此外,还加快了农保向城保并轨,农村劳动力参加基本养老保险覆盖率达98.5%,其中参加城镇职工养老保险的达到55.3%,老年农民社会养老补贴覆盖率99.5%,参加城镇职工养老保险达118万,农村基本医疗保险参保率达97%。城市边界的扩大为更多农村人口转移到城镇创造了机会和空间,对于在城镇就业难的农民,苏州有4个百万亩现代农业规模化示范区帮助就业。苏州的张家港、常熟、昆山、太仓、吴江5个县级市工业化程度高,农民在二、三产业就业的达85%以上,务农人口28万,仅占全部农村劳动力的12%左右。通过“三置换、三集中”加大城乡统筹力度,使在城镇居住的农民、被征地的农民享受城市的社会保障,农民走上了“家家有物业、户户有资本、人人有股份”的共同富裕之路。
第三,成都“双放弃、三保障”,加快城乡统筹发展的探索。“双放弃”是指农民自愿放弃土地承包经营权与宅基地使用权,能够在城区集中安排居住,并享受与城镇职工同等的社保待遇。“三保障”是农民变成市民的三个保障条件:一是能够在城市的二、三产业就业;二是在城市拥有自己的住宅;三是享受城市居民享受的社会公共服务。“三保障、两放弃”互为前提或条件。在此,农民变市民实际上是一种物质和身份的交换,即农民以承包地来换城市的就业和社会保障,以宅基地来换城市的住宅。交换过程的表现是农民户口从农村转到城市,实现农民转市民,就业从农业转移到第二、三产业,土地保障转换为社会保障。为此,他们还为“两放弃”设置了限制条件:一是根据起初制定的农户年人均纯收入必须达5000元以上,其中80%以上来自非农产业。这样他们自愿“双放弃”后,能够承受城镇居民社保的缴费水平。二是在城区规划的优先发展区等居住的农民优先考虑。有关补偿是农民应得土地补偿,按所在村组的宅基地、承包地、自留地人均面积应补偿额计算。农户的宅基地和林盘地上的附着物,根据协议锁定数额进行补偿。2008年7月,成都市国土资源局出台《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》,规定今后在成都试验区内,集体建设用地将拥有与城镇建设用地等同的地位,可以进入土地有形市场公开出让,并可申请办理土地使用权登记,宅基地也可在一定条件下通过房屋联建、出租等方式流转。
第四,重庆统筹城乡户籍制度改革。2010年7月重庆市颁布了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》,其目的是将以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口,引导农村居民向城镇有序转移,逐步缩小附着在户籍上的城乡差异,消除农民向城镇转移的体制性障碍,促进城乡资源要素合理流动,形成有序的人口城镇化机制。重庆市计划近两年内,重点推进有条件的农民工及新生代农民工转为城镇居民,新增城镇居民300万人;到2020年新增城镇居民700万人;基本措施是“两退、两补、三保留、五纳入”。“两退两补”是指转户居民退出宅基地使用权和承包地的,可获得以下补偿:对农村住房及其附着物给予的一次性补偿,一次性给予宅基地使用权补偿,一次性给购房补助;转户居民退出承包地,按照本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益标准给予补偿。三项保留是指保留林地使用权,不要求退出;在一定时期内继续执行原户籍地生育政策;在农民自愿退出承包地经营权之前,享受各项补贴。五项纳入是指农民转户后,其就业、社保、住房、教育、医疗均纳入城镇保障体系。
以上事例均发生在大中城市的郊区或经济比较发达的地区,户籍、社会保障与土地流转制度协同改革的条件比较成熟;所在地区的第二产业、三产业比较发达,能够吸纳当地从农业分离出来的劳动力;地方政府财政收入比较好,在住房、社保、就业、教育、卫生保障等方面能够支撑所在区域的农民转为市民,为当地农村流转的劳动力与人口解决就业、社会保障等;能够通过推动户籍、社会保障与土地流转联动改革,促进农村劳动力与人口进入城市、融入城市,分享城市化与工业化带来的收益,确保农民权益不受侵犯等。而改革没有惠及外地农民工及其家属,则意味流入所在地的中西部农民工,被户籍制度改革所遗忘。此外,还必须改变一些地方以统筹城乡为名,统农村土地资源多,筹农村公共服务少,统城市建设项目多,筹农民民生少的状况。避免利用城乡建设用地的“增减挂钩”指标,把农民的宅基地复垦增加的耕地简单地换取城镇建设用地指标,导致农民既享受不到土地级差收益,也没能分享城市化与工业化的成果。无论土地以什么形式流转,流转给谁,都必须设置土地流转的制度底线,制定防范侵犯农民权益的排他性政策安排,切实保障和实现农民对土地的财产权利,规范政府在土地流转中的行为,明确政府的角色定位,规范土地流转的地租分配,从实际出发,实施符合农民自愿、利益保障与承受能力的改革,只有这样才能“激发人民的创造性潜力,由此促进经济增长”。
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(作者:何立胜 黄灿)
重庆市九龙坡区用标准推进城乡统筹改革
从户籍管理到土地流转都有“规矩”
近年来,为破解城乡二元结构这一制约社会发展的瓶颈,重庆市九龙坡区政府在创建重量级城乡统筹标准化示范区过程中,成功制定3595项标准,服务卫生、公安、教育、体育等8大民生领域,助推城乡基础设施和社会事业建设一体化。标准成为该区破解城乡统筹改革难题的一剂良方。
据了解,2007年6月,重庆市被国家批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。同年5月,九龙坡区先试先行,率先担负起全市城乡统筹改革试验的重任,通过缩小城乡差距,打破城乡分治的二元结构。为促进九龙坡区城乡统筹发展综合改革先行示范区建设,重庆市质监局与九龙坡区政府建立紧密联系机制,积极将标准化工作引入相关工作中,统筹城乡发展。
在标准化工作推进过程中,该区按照“定位明确、特色鲜明、功能互补、整体推进”的工作思路,突出率先和创新,以卫生、公安、教育、体育、文化、国土、社保、市政8个部门为重点、以365家规模以上企业为主体,选择区重点特色产业、重点企业、重点产品为突破口,着力建立8大公共服务标准体系、6大行业企业标准体系模板及3大信息平台,探索标准化助推城乡统筹发展的新方法、新思路。
户县做好统筹城乡发展“大文章”
三月的画乡大地处处洋溢着生机勃勃的气息,一条条通往乡村的柏油马路四通八达,设计新颖、统一规划的农家小院掩映在红花绿树之间,村子的健身广场上飘荡着老年人爽朗的笑声,县城里极具现代气息的城市建筑以及蓬勃发展的工业园区,共同奏响了和谐画乡城乡统筹的新乐章。近年来,户县县委、县政府紧扣统筹城乡发展的时代主题,全面做好统筹城乡发展“大文章”,给力民生,城乡各项建设工作突飞猛进,亮点频出,促进了城乡的协调发展。
规划先行 绘制城乡发展蓝图
科学规划准确定位是统筹城乡发展工作的基本前提和行动纲领。户县在充分结合《关中—天水经济开发区发展规划》和《西咸一体化规划》的基础上,按照“以工业化带动城镇化和农业产业化,做强产业、做靓城市、做实民生,促进经济社会跨越发展,努力建设西安国际化大城市副中心城市”的总体思路,高标准、高质量、高起点编制完成户县统筹城乡发展总体规划。坚持“科学、超前、可行”的原则,编制完成城乡空间布局、产业发展、基础设施建设、社会事业发展、城乡就业和社会保障等专项规划,并集中编制了城东新区、草堂科技产业基地、天桥水镇等专项规划。通过规划进一步调整公共资源在城乡间自由活动,调节生产要素在城乡之间合理分配。目前,户县统筹城乡发展规划体系已经形成,宏伟蓝图已经绘就,各项建设工作在规划的指引下有序进行。
土地流转 加快现代农业发展
2010年一号文件:中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见
2009年,是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年。面对历史罕见国际金融危机的严重冲击,面对多年不遇自然灾害的重大考验,面对国内外农产品市场异常波动的不利影响,各地区各部门在党中央、国务院的坚强领导下,迎难而上,奋力拼搏,巩固和发展了农业农村好形势。粮食生产再获丰收,连续6年实现增产;农民工就业快速回升,农民收入连续6年较快增长;集体林权制度改革全面推进,农村体制创新取得新的突破;农村水电路气房建设继续加强,农民生产生活条件加快改变;农村教育、医疗、社保制度不断健全,农村民生状况明显改善;农村基层组织进一步巩固,农村社会和谐稳定。这为党和国家战胜困难、共克时艰赢得了战略主动,为保增长保民生保稳定提供了基础支撑。
当前,我国农业的开放度不断提高,城乡经济的关联度显著增强,气候变化对农业生产的影响日益加大,农业农村发展的有利条件和积极因素在积累增多,各种传统和非传统的挑战也在叠加凸显。面对复杂多变的发展环境,促进农业生产上新台阶的制约越来越多,保持农民收入较快增长的难度越来越大,转变农业发展方式的要求越来越高,破除城乡二元结构的任务越来越重。全党务必居安思危,切实防止忽视和放松“三农”工作的倾向,努力确保粮食生产不滑坡、农民收入不徘徊、农村发展好势头不逆转。必须不断深化把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的基本认识,稳定和完善党在农村的基本政策,突出强化农业农村的基础设施,建立健全农业社会化服务的基层体系,大力加强农村以党组织为核心的基层组织,夯实打牢农业农村发展基础,协调推进工业化、城镇化和农业现代化,努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。
2010年农业农村工作的总体要求是:全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会以及中央经济工作会议精神,高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求,把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容,把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措,把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务,把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力,按照稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲的基本思路,毫不松懈地抓好农业农村工作,继续为改革发展稳定大局作出新的贡献。
一、健全强农惠农政策体系,推动资源要素向农村配置
1.继续加大国家对农业农村的投入力度。按照总量持续增加、比例稳步提高的要求,不断增加“三农”投入。要确保财政支出优先支持农业农村发展,预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程,土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。各级财政对农业的投入增长幅度都要高于财政经常性收入增长幅度。预算内固定资产投资要继续向重大农业农村建设项目倾斜。耕地占用税税率提高后,新增收入全部用于农业。严格按照有关规定计提和使用用于农业土地开发的土地出让收入,严格执行新增建设用地土地有偿使用费全部用于耕地开发和土地整理的规定。对各地土地收入用于农业农村的各项资金征收和使用情况进行专项检查。继续增加现代农业生产发展资金和农业综合开发资金规模。
2.完善农业补贴制度和市场调控机制。坚持对种粮农民实行直接补贴。增加良种补贴,扩大马铃薯补贴范围,启动青棵良种补贴,实施花生良种补贴试点。进一步增加农机具购置补贴,扩大补贴种类,把牧业、林业和抗旱、节水机械设备纳入补贴范围。落实和完善农资综合补贴动态调整机制。按照存量不动、增量倾斜的原则,新增农业补贴适当向种粮大户、农民专业合作社倾斜。逐步完善适合牧区、林区、垦区特点的农业补贴政策。加强对农业补贴对象、种类、资金结算的监督检查,确保补贴政策落到实处,不准将补贴资金用于抵扣农民交费。落实小麦最低收购价政策,继续提高稻谷最低收购价。扩大销区粮食储备规模。适时采取玉米、大豆、油菜籽等临时收储政策,支持企业参与收储,健全国家收储农产品的拍卖机制,做好棉花、食糖、猪肉调控预案,保持农产品市场稳定和价格合理水平。
3.提高农村金融服务质量和水平。加强财税政策与农村金融政策的有效衔接,引导更多信贷资金投向“三农”,切实解决农村融资难问题。落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策。进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策。加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节支持力度,拓展农业发展银行支农领域,大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务。农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构都要进一步增加涉农信贷投放。积极推广农村小额信用贷款。加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社,有序发展小额贷款组织,引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织。抓紧制定对偏远地区新设农村金融机构费用补贴等办法,确保3年内消除基础金融服务空白乡镇。针对农业农村特点,创新金融产品和服务方式,搞好农村信用环境建设,加强和改进农村金融监管。建立农业产业发展基金。积极扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围,加大中央财政对中西部地区保费补贴力度。鼓励各地对特色农业、农房等保险进行保费补贴。发展农村小额保险。健全农业再保险体系,建立财政支持的巨灾风险分散机制。支持符合条件的涉农企业上市。
4.积极引导社会资源投向农业农村。各部门各行业要主动服务“三农”,在制定规划、安排项目、增加资金时切实向农村倾斜。大中城市要发挥对农村的辐射带动作用。鼓励各种社会力量开展与乡村结对帮扶,参与农村产业发展和公共设施建设。企业通过公益性社会团体、县级以上人民政府及其部门或者设立专项的农村公益基金会,用于建设农村公益事业项目的捐赠支出,不超过年度利润总额12%的部分准予在计算企业所得税前扣除。有关部门要抓紧健全科技、教育、文化、卫生等下乡支农制度,通过完善精神物质奖励、职务职称晋升、定向免费培养等措施,引导更多城市教师下乡支教、城市文化和科研机构到农村拓展服务、城市医师支援农村。健全农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系,充分发挥气象服务“三农”的重要作用。
5.大力开拓农村市场。针对经济发展和农民生产生活需要,适时出台刺激农村消费需求的新办法新措施。加大家电、汽车、摩托车等下乡实施力度,大幅度提高家电下乡产品最高限价,对现行限价内的产品继续实行13%的补贴标准,超出限价的实行定额补贴,允许各省(自治区、直辖市)根据本地实际增选一个品种纳入补贴范围,补贴对象扩大到国有农林场(区)职工。改善售后服务,加强市场监管,严禁假冒伪劣产品流入农村。大力发展物流配送、连锁超市、电子商务等现代流通方式,支持商贸、邮政等企业向农村延伸服务,建设日用消费品、农产品、生产资料等经营网点,继续支持供销合作社新农村现代流通网络工程建设,提升“万村千乡”超市和农家店服务功能质量。鼓励农村金融机构对农民建房、购买汽车和家电等提供消费信贷,加大对兴办农家店的信贷投放。
二、提高现代农业装备水平,促进农业发展方式转变
6.稳定发展粮食等大宗农产品生产。在稳定粮食播种面积基础上,大力优化品种结构,着力提高粮食单产和品质。全面实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划,尽快形成生产能力。加快建立健全粮食主产区利益补偿制度,增加产粮大县奖励补助资金,提高产粮大县人均财力水平。有关扶持政策要向商品粮调出量大、对国家粮食安全贡献突出的产粮大县(农场)倾斜。继续减少直至取消主产区粮食风险基金地方资金配套。大力发展油料生产,加快优质油菜、花生生产基地县建设,积极发展油茶、核桃等木本油料。支持优势产区发展棉花、糖料生产。继续实施粮食丰产科技工程。扩大粮棉油糖高产创建实施规模,年内覆盖全国所有农业县(农场)。大力推进农作物病虫害专业化统防统治。支持垦区率先发展现代化大农业,建设大型农产品基地,带动周边农村经济社会发展。
7.推进菜篮子产品标准化生产。实施新一轮菜篮子工程建设,加快园艺作物生产设施化、畜禽水产养殖规模化。支持建设生猪、奶牛规模养殖场(小区),发展园艺作物标准生产基地和水产健康养殖示范场,开展标准化创建活动,推进畜禽养殖加工一体化。支持畜禽良种繁育体系建设。加强重大动物疫病防控,完善扑杀补贴政策,推进基层防疫体系建设,健全工作经费保障机制。增加渔政、渔港、渔船安全设施等建设投入,搞好水生生物增殖放流,支持发展远洋渔业。加快农产品质量安全监管体系和检验检测体系建设,积极发展无公害农产品、绿色食品、有机农产品。
8.突出抓好水利基础设施建设。国家固定资产投资要把水利建设放在重要位置。继续加强大江大河大湖治理,逐步推进重点中小河流治理。加快大中型水利枢纽工程建设,搞好蓄滞洪区建设和山洪灾害防治。大力推进大中型灌区续建配套和节水改造,加快末级渠系建设。按期完成规划内病险水库除险加固任务,统筹安排其余病险水库除险加固。在科学规划论证基础上,启动大中型病险水闸除险加固。加快大型灌排泵站更新改造。拓宽水利建设基金筹资渠道。大幅度增加中央和省级财政小型农田水利设施建设补助专项资金规模,新增一批小型农田水利建设重点县。大力发展高效节水灌溉,支持山丘区建设雨水集蓄等小微型水利设施。通过一事一议、财政补助等办法,鼓励农民自愿投工投劳开展直接受益的小型水利设施建设。深化水利工程管理体制改革。推广农民用水户参与管理模式,加大财政对农民用水合作组织的扶持力度。加强基层抗旱排涝和农村水利技术服务体系建设。
9.大力建设高标准农田。按照统筹规划、分工协作、集中投入、连片推进的要求,加快建设高产稳产基本农田。重视耕地质量建设,加大投入力度,安排中长期政策性贷款,支持农田排灌、土地整治、土壤改良、机耕道路和农田林网建设,把800个产粮大县的基本农田加快建成高标准农田,建立稳固的商品粮基地。继续增加农业综合开发、农村土地整治投入,有计划分片推进中低产田改造。扩大测土配方施肥、土壤有机质提升补贴规模和范围。推广保护性耕作技术,实施旱作农业示范工程,对应用旱作农业技术给予补助。
10.提高农业科技创新和推广能力。切实把农业科技的重点放在良种培育上,加快农业生物育种创新和推广应用体系建设。继续实施转基因生物新品种培育科技重大专项,抓紧开发具有重要应用价值和自主知识产权的功能基因和生物新品种,在科学评估、依法管理基础上,推进转基因新品种产业化。推动国内种业加快企业并购和产业整合,引导种子企业与科研单位联合,抓紧培育有核心竞争力的大型种子企业。培养农业科技领军人才,发展农业产学研联盟,加强农业重点实验室、工程技术中心、科技基础条件平台建设。实施农村科技创业行动、科技富民强县专项行动计划、科普惠农兴村计划,推进现代农业产业技术体系建设。抓紧建设乡镇或区域性农技推广等公共服务机构,扩大基层农技推广体系改革与建设示范县范围。积极发展多元化、社会化农技推广服务组织。启动基层农技推广机构特设岗位计划,鼓励高校涉农专业毕业生到基层农技推广机构工作。推进农用工业技术改造。加快发展农业机械化,大力推广机械深松整地,支持秸秆还田、水稻育插秧等农机作业。创建国家现代农业示范区。
11.健全农产品市场体系。统筹制定全国农产品批发市场布局规划,支持重点农产品批发市场建设和升级改造,落实农产品批发市场用地等扶持政策,发展农产品大市场大流通。加大力度建设粮棉油糖等大宗农产品仓储设施,完善鲜活农产品冷链物流体系,支持大型涉农企业投资建设农产品物流设施。加快发展农产品期货市场,逐步拓展交易品种,鼓励生产经营者运用期货交易机制规避市场风险。发展农业会展经济,支持农产品营销。全面推进双百市场工程和农超对接,重点扶持农产品生产基地与大型连锁超市、学校及大企业等产销对接,减少流通环节,降低流通成本。大力培育农村经纪人,充分运用地理标志和农产品商标促进特色农业发展。加强市场动态监测和信息服务。完善全国鲜活农产品绿色通道政策。
12.构筑牢固的生态安全屏障。巩固退耕还林成果,在重点生态脆弱区和重要生态区位,结合扶贫开发和库区移民,适当增加安排退耕还林。延长天然林保护工程实施期限,抓紧制定实施办法。继续推进三北、沿海、长江等防护林体系和京津风沙源治理、湿地保护与恢复等重点林业生态工程建设。统筹推进青海三江源生态保护和建设。加大力度筹集森林、草原、水土保持等生态效益补偿资金。从2010年起提高中央财政对属集体林的国家级公益林森林生态效益补偿标准。建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度,开展造林苗木、森林抚育补贴试点,中央财政对林木良种生产使用、中幼林和低产林抚育给予补贴。编制林地保护利用规划,启动森林经营工程,增强森林生态服务功能,提高林地综合产出能力。大力增加森林碳汇。切实加强草原生态保护建设,加大退牧还草工程实施力度,延长实施年限,适当提高补贴标准。落实草畜平衡制度,继续推行禁牧休牧轮牧,发展舍饲圈养,搞好人工饲草地和牧区水利建设。推进西藏草原生态保护奖励机制试点工作。加大草原鼠虫害防治力度。加强草原监理体系建设,强化草原执法监督。实施国家水土保持重点建设工程,加快岩溶地区石漠化和南方崩岗治理,启动坡耕地水土流失综合治理工程,搞好清洁小流域建设。加强农业面源污染治理,发展循环农业和生态农业。
三、加快改善农村民生,缩小城乡公共事业发展差距
13.努力促进农民就业创业。建立覆盖城乡的公共就业服务体系,积极开展农业生产技术和农民务工技能培训,整合培训资源,规范培训工作,增强农民科学种田和就业创业能力。因地制宜发展特色高效农业、林下种养业,挖掘农业内部就业潜力。推进乡镇企业结构调整和产业升级,扶持发展农产品加工业,积极发展休闲农业、乡村旅游、森林旅游和农村服务业,拓展农村非农就业空间。完善促进创业带动就业的政策措施,将农民工返乡创业和农民就地就近创业纳入政策扶持范围。加大农民外出务工就业指导和服务力度,切实维护农民工合法权益,促进农村劳动力平稳有序转移。健全农民工社会保障制度,深入开展工伤保险全覆盖行动,加强职业病防治和农民工健康服务,将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本医疗保险,抓紧落实包括农民工在内的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法。落实以公办学校为主、以输入地为主解决好农民工子女入学问题的政策,关心农村一留守儿童。
14.提高农村教育卫生文化事业发展水平。巩固和完善农村义务教育经费保障机制,落实好教师培训制度和绩效工资制度。农村学校布局要符合实际,方便学生上学,保证学生安全。继续实施中小学校舍安全工程。逐步改善贫困地区农村学生营养状况。大力发展中等职业教育,继续推进农村中等职业教育免费进程。逐步实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训。完善农村三级医疗卫生服务网络,落实乡镇卫生院人员绩效工资和乡村医生公共卫生服务补助政策,逐步实施免费为农村定向培养全科医生和招聘执业医师计划。搞好农村地区妇幼卫生工作和疾病防治,加强农村食品和药品监管。积极发展农村远程教育、远程医疗。稳定农村低生育水平,继续推进新农村新家庭计划和少生快富工程,完善农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和计划生育家庭特别扶持制度,加强和创新农村流动人口计划生育服务管理。建立稳定的农村文化投入保障机制,推进广播电视村村通、文化信息资源共享、乡镇综合文化站和村文化室、农村电影放映、农家书屋等重点文化惠民工程建设和综合利用,广泛开展群众性精神文明创建活动和农民健身活动。
15.提高农村社会保障水平。逐步提高新型农村合作医疗筹资水平、政府补助标准和保障水平。做好新型农村合作医疗、农村医疗救助、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险制度的政策衔接。继续抓好新型农村社会养老保险试点,有条件的地方可加快试点步伐。积极引导试点地区适龄农村居民参保,确保符合规定条件的老年居民按时足额领取养老金。合理确定农村最低生活保障标准和补助水平,实现动态管理下的应保尽保。落实和完善被征地农民社会保障政策。健全临时救助制度。逐步提高农村五保户集中供养水平。搞好农村养老院建设,发展农村养老服务,探索应对农村人口老龄化的有效办法。加大对农村残疾人生产扶助和生活救助力度,农村各项社会保障政策优先覆盖残疾人。做好农村防灾减灾工作。
16.加强农村水电路气房建设。搞好新农村建设规划引导,合理布局,完善功能,加快改变农村面貌。加大农村饮水安全工程投入,加强水源保护、水质监测和工程运行管理,确保如期完成规划任务。鼓励有条件的地方推行城乡区域供水。适应农村用电需求快速增长的趋势,结合推进农村电力体制改革,抓紧实施新一轮农村电网改造升级工程,提升农网供电可靠性和供电能力。继续实施小水电代燃料工程,推进水电新农村电气化县建设。全面完成“十一五”农村公路建设任务,落实农村公路管理养护责任,推进城乡客运交通一体化。加快推进农村户用沼气、大中型沼气和集中供气工程建设,加强沼气技术创新‘维护管理和配套服务。支持农村开发利用新能源,推进农林废弃物资源化、清洁化利用。加快推进农村危房改造和国有林区(场)、垦区棚户区改造,继续实施游牧民定居工程。抓住当前农村建房快速增长和建筑材料供给充裕的时机,把支持农民建房作为扩大内需的重大举措,采取有效措施推动建材下乡,一鼓励有条件的地方通过多种形式支持农民依法依规建设自用住房。加强村镇规划,引导农民建设富有地方特点、民族特色、传统风貌的安全节能环保型住房。实行以奖促治政策,稳步推进农村环境综合整治,开展农村排水、河道疏浚等试点,搞好垃圾、污水处理,改善农村人居环境。采取有效措施防止城市、工业污染向农村扩散。推进农村信息化,积极支持农村电信和互联网基础设施建设,健全农村综合信息服务体系。
17.继续抓好扶贫开发工作。坚持农村开发式扶贫方针,加大投入力度,逐步扩大扶贫开发和农村低保制度有效衔接试点,对农村低收入人口全面实施扶贫政策,着力提高贫困地区群众自我发展能力,确保扶贫开发工作重点县农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平。因地制宜加大整村推进、劳动力转移培训、产业化扶贫、以工代娠等各项扶贫工作力度,加快贫困地区基础设施建设和社会事业发展。积极稳妥实行扶贫易地搬迁,妥善解决移民后续发展问题。对特殊类型贫困地区进行综合治理。扩大贫困村互助资金、连片开发以及彩票公益金支持革命老区建设等试点。动员社会各界参与扶贫事业,充分发挥行业扶贫作用,积极开展反贫困领域国际交流合作。研究制定未来10年扶贫开发纲要和相关规划。
四、协调推进城乡改革,增强农业农村发展活力
18.稳定和完善农村基本经营制度。完善农村土地承包法律法规和政策,加快制定具体办法,确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。继续做好土地承包管理工作,全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”,扩大农村土地承包经营权登记试点范围,保障必要的工作经费。加强土地承包经营权流转管理和服务,健全流转市场,在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。严格执行农村土地承包经营纠纷调解仲裁法,加快构建农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。按照权属明确、管理规范、承包到户的要求,继续推进草原基本经营制度改革。稳定渔民水域滩涂养殖使用权。鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点。
19.有序推进农村土地管理制度改革。坚决守住耕地保护红线,建立保护补偿机制,加快划定基本农田,实行永久保护。落实政府耕地保护目标责任制,上级审计、监察、组织等部门参与考核。加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作,工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。有序开展农村土地整治,城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内,周转指标纳入年度土地利用计划统一管理,农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有,确保城乡建设用地总规模不突破,确保复垦耕地质量,确保维护农民利益。按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则,规范农村土地管理制度改革试点。加快修改土地管理法。
20.着力提高农业生产经营组织化程度。推动家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变,推动统一经营向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。壮大农村集体经济组织实力,为农民提供多种有效服务。大力发展农民专业合作社,深入推进示范社建设行动,对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助。各级政府扶持的贷款担保公司要把农民专业合作社纳入服务范围,支持有条件的合作社兴办农村资金互助社。扶持农民专业合作社自办农产品加工企业。积极发展农业农村各种社会化服务组织,为农民提供便捷高效、质优价廉的各种专业服务。支持龙头企业提高辐射带动能力,增加农业产业化专项资金,扶持建设标准化生产基地,建立农业产业化示范区。推进“一村一品”强村富民工程和专业示范村镇建设。
21.积极推进林业改革。健全林业支持保护体系,建立现代林业管理制度。深化以明晰产权、承包到户为重点的集体林权制度改革,加快推进配套改革。规范集体林权流转,支持发展林农专业合作社。深化集体林采伐管理改革,建立森林采伐管理新机制和森林可持续经营新体系。完善林权抵押贷款办法,建立森林资源资产评估制度和评估师制度。逐步扩大政策性森林保险试点范围。扶持林业产业发展,促进林农增收致富。启动国有林场改革,支持国有林场基础设施建设。开展国有林区管理体制和国有森林资源统一管理改革试点。
22.继续深化农村综合改革。深入推进乡镇机构改革。继续推进省直管县财政管理体制改革,提高县乡基本财力保障水平,落实村级组织运转经费保障政策。按相关规划和要求,中央和省级财政继续支持农村义务教育历史债务的清理化解,推进其他公益性乡村债务清理化解试点,防止发生新的乡村债务。坚持政府引导、分级负责、农民自愿、上限控制、财政补助的原则,探索建立新形势下村级公益事业建设的有效机制,认真总结一事一议财政奖补试点经验,加大财政奖补力度,扩大试点范围。继续开展农民负担重点治理,坚决防止农民负担反弹。加快落实推进供销合作社改革发展的相关政策,加强基层社建设,强化县联合社服务功能。深化农垦体制改革,分离企业办社会职能,健全社会保障制度。加强对新形势下农村改革试验区工作的指导。
23.推进城镇化发展的制度创新。积极稳妥推进城镇化,提高城镇规划水平和发展质量,当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。深化户籍制度改革,加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策,促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。多渠道多形式改善农民工居住条件,鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。采取有针对性的措施,着力解决新生代农民工问题。统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题。大力发展县域经济,抓住产业转移有利时机,促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚,提高城镇综合承载能力,吸纳农村人口加快向小城镇集中。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策,安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地,调剂为建设用地的,在县域内按照土地利用总体规划使用,纳入年度土地利用计划,主要用于产业集聚发展,方便农民就近转移就业。继续推进扩权强县改革试点,推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革,根据经济社会发展需要,下放管理权限,合理设置机构和配备人员编制。
24.提高农业对外开放水平。支持优势农产品扩大出口,提供出口通关、检验检疫便利和优惠。推进农产品质量可追溯体系建设,支持建设出口基地。推动农产品出口信贷创新,探索建立出口信用保险与农业保险相结合的风险防范机制。积极应对国际贸易壁垒,支持行业协会和龙头企业维护自身权益。充分利用海关特殊监管区域及保税加工物流等措施,发展农产品加工贸易。加强国际农业科技和农业资源开发合作,制定鼓励政策,支持有条件的企业“走出去”。引导外资投向鼓励类产业,提高农业利用外资水平。加强农产品进出口调控,实行灵活高效的农产品进出口政策,建立健全农产品和农用物资进出口监测预警机制,严厉打击农产品走私违法犯罪行为,切实加强进出口农产品质量监督。
五、加强农村基层组织建设,巩固党在农村的执政基础
25.加强和改进农村基层党的建设。推动农村基层党组织工作创新,扩大基层党组织对农村新型组织的覆盖面,推广在农民专业合作社、专业协会、外出务工经商人员相对集中点建立党组织的做法。加强乡镇党委书记队伍建设,选好配强乡镇党委班子。提高村党组织带头人队伍素质,注重从转业退伍军人、务工回乡青年、致富能手等党员中选拔村党组织书记。以明确责任、考核监督、保障服务为重点,加强乡、村党组织领导班子管理,及时调整软弱涣散农村基层党组织班子。抓紧落实对长期在基层和艰苦边远地区工作的干部、长期担任县乡党政领导职务的干部实行工资福利倾斜的政策,进一步完善村干部“一定三有”政策,推进从优秀村干部中考录乡镇公务员、选任乡镇领导干部工作。建立稳定规‘范的农村基层组织工作经费保障制度,加快村级组织活动场所、农村党员干部现代远程教育网络建设。继续选聘高校毕业生到村任职,完善下得去、待得住、干得好、流得动的长效机制。不断深化农村党的建设三级联创活动,统筹城乡基层党建工作,创新完善农村流动党员教育管理服务制度,切实加强农民工中党的工作。深入开展党性党风党纪教育,加强农村基层党风廉政建设。
26.进一步完善符合国情的农村基层治理机制。发展和完善党领导的村级民主自治机制,规范村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督程序。总结各地实践经验,因地制宜推广本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议,以及决议公开、实施结果公开等做法。加强对村党支部、村委会换届选举的领导和指导,严肃查处拉票、贿选等行为,确保选举平稳有序,防范和制止利用宗教、宗族等势力干预农村公共事务。加强农村集体资金、资产、资源管理,推进村务公开和民主管理“难点村”治理。开展农村社区建设创建活动,加强服务设施建设,培育发展社区服务性、公益性、互助性社会组织。强化乡镇政府社会管理和公共服务职能,建立综合服务平台,有条件的乡镇要设立便民服务中心、村设立代办点,为农民提供一站式服务。
27.切实维护农村社会稳定。完善党和政府主导的维护群众权益机制,切实解决好农村征地、环境污染、移民安置、集体资产管理等方面损害农民利益的突出问题。加强农村法制教育,畅通农村信访渠道,引导农民群众依法理性表达合理诉求、维护自身权益。推进农业综合执法。深入开展农村平安创建活动,坚持群防群治、依靠群众,加强和改进农村社会治安综合治理,进一步推进农村警务建设,严厉打击黑恶势力和各类违法犯罪活动。加强农村消防工作,健全农村应急反应机制。全面贯彻落实党的民族政策和宗教工作基本方针,加快民族地区经济社会发展,依法管理农村宗教事务。
各级党委和政府要站在经济社会发展全局和巩固党的执政基础的战略高度,切实加强和改善党对农村工作的领导。巩固农村基层深入学习实践科学发展观活动成果,建立党员干部受教育、科学发展上水平、农民群众得实惠的长效机制。按照促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价办法的要求,指导地方细化考核指标,把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定等纳入地方党政领导班子绩效考核。完善农村工作领导体制和工作机制,把重中之重的要求落实到领导分工、机构设置、干部配备上,不断提高农村工作领导水平。切实加大农村政策落实力度,及时组织专项督查。各级领导干部要弘扬党的优良作风,密切联系群众,创造性开展工作。充分发挥民主党派、人民团体、社会组织和工商企业的作用,形成发展现代农业和建设社会主义新农村的强大合力。
做好2010年农业农村工作意义十分重大。我们要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围,振奋精神,开拓进取,扎实工作,奋力开创农业农村工作新局面!