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    2001年底，中央下发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发［2001］18号），明确提出了规范土地流转的要求。文件下发后，江苏、浙江等沿海经济发达地区和四川、重庆、黑龙江等劳动力转移较多的地方农户承包地流转规模相对较大。

    2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》。其中第二点“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”中有提到“引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”
  
    《关于深化改革严格土地管理的决定》推出后，我国沿海各省市开始了局部和区域的农村建设用地使用权流转试验，并且取得了一定的成效，解除了农民外出务工就业的后顾之忧，对农业和农村发展发挥了积极作用。

    但受法律法规不健全和管理工作滞后的影响，土地流转普遍存在着不规范的问题，比较突出的有：

    一是农户间土地流转多属口头协议，增加了纠纷陷患。浙江、广东、山西省口头协议都占50%以上，青海、甘肃等地主要是口头协议。

    二是强迫农民流转承包土地的问题仍比较突出。发包方、乡镇政府代替农户签订土地流转合同，强迫农户把承包土地流转给开发商等问题已成为农民信访比较突出的问题之一。

    三是借用土地流转改变土地农业用途。一些地方政府、村委会绕过建设用地管理规定，借用土地流转名义，将流转的土地用于非农建设，谋取私利。

    2005年，农业部第二次常务会议通过了《农村土地承包经营权流转管理办法》，并于2005年3月1日开始施行。这是我国第一篇全面的正式的关于土地流转的管理条例。

    《农村土地承包经营权流转管理办法》颁布后，土地流转正式走进我国新土地改革历史的进程。全国各地农村土地流转开始试点进行，各地的土地流转服务单位也开始出现。农业部通过的《管理办法》在一定程度上解决了农民行使土地流转时可能面临的诸多问题。譬如，当农民转包或者互换土地时，如果发包人为不同的集体经济组织，必然面临着转包或者互换合同的效力问题。

案例

    2005年10月，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式实施，农村集体建设用地从此可以与国有土地同样的身份，按同地、同价、同权的原则，进入统一的土地交易市场。广东因此成为全国第一个在全省范围内推行集体建设用地使用权流转的省份，这被学术界喻为中国历史上的第四次土地流转改革。

    2007年9月15日，南京印发《南京市江宁区集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》的通知【江宁政发〔2007〕222号】。《办法》规定集体建设用地使用权首次发生流转，所有权属于某农民集体的，土地流转收益全部留于该农民集体。通过流转方式获得的集体建设用地使用权经原批准机关再次流转，土地增值收益由原土地使用者与土地所有者协议分配，但土地所有者分配额不得低于50％。
  
    2009年烟台出台《烟台市集体建设用地使用权流转管理试行办法》。规定集体建设压地通过转让、出租、作价入股等形式致使土地使用权发生转移，必须通过集体建设用地流转的办法转移土地使用权或更换实际使用者。人民政府的土地流转收益由市、县(市)人民政府国土资源行政主管部门专户储存，作为专项资金，用于耕地开发。乡(镇)人民政府和上地所有者的土地流转收益专户储存，分别由县(市)国土资源局、财政局和乡(镇)人民政府监督，主要用于发展农村经济、基础设施投资和安置农民的就业和生活。

附：《农村土地承包经营权流转管理办法》中华人民共和国农业部令 第47号

    第一章 总 则

    第一条 为规范农村土地承包经营权流转行为，维护流转双方当事人合法权益，促进农业和农村经济发展，根据《农村土地承包法》及有关规定制定本办法。

    第二条 农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。

    第三条 农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。

    第四条 农村土地承包经营权流转应当规范有序。依法形成的流转关系应当受到保护。

    第五条 县级以上人民政府农业行政主管（或农村经营管理）部门依照同级人民政府规定的职责负责本行政区域内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。

    第二章 流转当事人

    第六条 承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。 

    第七条 农村土地承包经营权流转收益归承包方所有,任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。

    第八条 承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。

    没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。

    第九条 农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

    受让方应当具有农业经营能力。

    第十条 农村土地承包经营权流转方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定。

    第十一条 承包方与受让方达成流转意向后，以转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方备案；以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请。

    第十二条 受让方应当依照有关法律、法规的规定保护土地，禁止改变流转土地的农业用途。

    第十三条 受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意。

    第十四条 受让方在流转期间因投入而提高土地生产能力的，土地流转合同到期或者未到期由承包方依法收回承包土地时，受让方有权获得相应的补偿。具体补偿办法可以在土地流转合同中约定或双方通过协商解决。

    第三章 流转方式

    第十五条 承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。 

    第十六条 承包方依法采取转包、出租、入股方式将农村土地承包经营权部分或者全部流转的，承包方与发包方的承包关系不变，双方享有的权利和承担的义务不变。

    第十七条 同一集体经济组织的承包方之间自愿将土地承包经营权进行互换，双方对互换土地原享有的承包权利和承担的义务也相应互换，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记手续。

    第十八条 承包方采取转让方式流转农村土地承包经营权的，经发包方同意后，当事人可以要求及时办理农村土地承包经营权证变更、注销或重发手续。

    第十九条 承包方之间可以自愿将承包土地入股发展农业合作生产，但股份合作解散时入股土地应当退回原承包农户。

    第二十条 通过转让、互换方式取得的土地承包经营权经依法登记获得土地承包经营权证后，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他符合法律和国家政策规定的方式流转。

    第四章 流转合同

    第二十一条 承包方流转农村土地承包经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同。 

    农村土地承包经营权流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门各备案一份。

    承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。

    第二十二条 承包方委托发包方或者中介服务组织流转其承包土地的，流转合同应当由承包方或其书面委托的代理人签订。

    第二十三条 农村土地承包经营权流转合同一般包括以下内容：

    （一）双方当事人的姓名、住所；

    （二）流转土地的四至、座落、面积、质量等级；

    （三）流转的期限和起止日期；

    （四）流转方式；

    （五）流转土地的用途；

    （六）双方当事人的权利和义务；

    （七）流转价款及支付方式；

    （八）流转合同到期后地上附着物及相关设施的处理；

    （九）违约责任。

    农村土地承包经营权流转合同文本格式由省级人民政府农业行政主管部门确定。

    第二十四条 农村土地承包经营权流转当事人可以向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门申请合同鉴证。

    乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门不得强迫土地承包经营权流转当事人接受鉴证。

    第五章 流转管理

    第二十五条 发包方对承包方提出的转包、出租、互换或者其他方式流转承包土地的要求，应当及时办理备案，并报告乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门。 

    承包方转让承包土地，发包方同意转让的，应当及时向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门报告，并配合办理有关变更手续；发包方不同意转让的，应当于七日内向承包方书面说明理由。

    第二十六条 乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当及时向达成流转意向的承包方提供统一文本格式的流转合同，并指导签订。

    第二十七条 乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当建立农村土地承包经营权流转情况登记册，及时准确记载农村土地承包经营权流转情况。以转包、出租或者其他方式流转承包土地的，及时办理相关登记；以转让、互换方式流转承包土地的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更等手续。

    第二十八条 乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当对农村土地承包经营权流转合同及有关文件、文本、资料等进行归档并妥善保管。

    第二十九条 采取互换、转让方式流转土地承包经营权，当事人申请办理土地承包经营权流转登记的，县级人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门应当予以受理，并依照《农村土地承包经营权证管理办法》的规定办理。

    第三十条 从事农村土地承包经营权流转服务的中介组织应当向县级以上地方人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门备案并接受其指导，依照法律和有关规定提供流转中介服务。

    第三十一条 乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门在指导流转合同签订或流转合同鉴证中，发现流转双方有违反法律法规的约定，要及时予以纠正。

    第三十二条 县级以上地方人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门应当加强对乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门工作的指导。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当依法开展农村土地承包经营权流转的指导和管理工作，正确履行职责。

    第三十三条 农村土地承包经营权流转发生争议或者纠纷，当事人应当依法协商解决。

    当事人协商不成的，可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解。

    当事人不愿协商或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。 

    第六章 附 则

    第三十四条 通过招标、拍卖和公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，经依法登记取得农村土地承包经营权证的，可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转，其流转管理参照本办法执行。 

    第三十五条 本办法所称转让是指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。转让后原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。

    转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方负责。承包方将土地交他人代耕不足一年的除外。

    互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换,同时交换相应的土地承包经营权。

    入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。

    出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。

    本办法所称受让方包括接包方、承租方等。

    第三十六条 本办法自2005年3月1日起正式施行