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湖北要认真贯彻党中央、国务院的决策部署，落实易地扶贫搬迁工作，保质保量做好搬迁脱贫工作，确保贫困群众“搬得出、稳得住、能致富”。那湖北易地扶贫搬迁存在的问题有哪些？

湖北省易地扶贫搬迁战略实施的重点区域在武陵山片区(恩施州和秭归、长阳、五峰三县)，推进湖北武陵山片区的易地扶贫搬迁，是破解片区“一方水土养不了一方人”问题的根本之策，是新一轮脱贫攻坚重点和难点所在，虽是建“小房子”，却配套“大政策”，撬动“大工程”，关系“大民生”，带来“大机遇”，影响团结稳定，关系社会发展。此役不胜，影响全局!

一、湖北武陵山片区易地扶贫搬迁面临的困难

(一)搬迁规划编制滞后，基层贯彻落实难。“十三五”期间，湖北武陵山片区易地扶贫搬迁时间紧、任务重、难点多，涉及7.5万户24.64万人，占全省搬迁总人数的25%，年均搬迁6.16万户，且搬迁户大多是居住在深山区、石山区、高寒山区、三峡库区、地质灾害频发区的少数民族极贫户，民族、贫困、生态、社会等问题多重交织，是全省乃至全国扶贫搬迁最难啃的“硬骨头”。鉴于片区易地扶贫搬迁涉及的对象多、范围广、情况复杂，亟需制定详尽的专项规划来指导搬迁行动。然而，迄今为止，国家层面只出台了移民搬迁的统领性政策文件，湖北省政府只下达了2016年度易地扶贫搬迁实施计划，将实施权下放，推进以县为主体的搬迁工作，赋予基层政府“自由裁量权”。由于片区移民搬迁时间紧任务重，加之片区搬迁工作的特殊性与搬迁群体的个体差异性，使得基层政府在具体实施中，因缺乏统一的实施标准和方法而面临较多困难，如搬迁户甄别办法、建房或购房标准、补助标准、安置点建设规划、基本农田占用审批和占补平衡操作规程和搬迁户脱贫计划等，导致一些地方出现“只见新房，不见新村”等现象。

(二)搬迁标准掌握尺度不一，对象精准识别难。当前湖北武陵山片区大多数县市圈定的易地扶贫搬迁对象范围是以2016年1月为基准时间点的建档立卡贫困户，使2013-2015年之间的符合搬迁条件的脱贫户和居住环境符合搬迁条件的非贫困户，有搬迁意愿和能力的未能纳入搬迁范围，这部分群众参与搬迁的呼声强烈，甚至有部分脱贫群众为了享受易地扶贫搬迁补助政策而想方设法返贫。例如，长阳县统计全县居住在地质灾害区、生态环境脆弱区需同步搬迁的有1291户6279人未被纳入易地扶贫搬迁范围;秭归县在9个库区乡镇对“以水为生、以船为家”的无房渔民进行摸底，初步排查出100多户有搬迁意愿的渔民。另外，调研发现，部分农户为了享受国家优惠政策，自行将子女和老人分户，分户后老人因没有直接经济收入而被建档立卡，但政策兑现的实际受惠人却是其子女。最后，部分在册贫困户在摸底调查中虽然同意搬迁，但不能排除其中一些搬迁户因各种原因失信毁约，造成已建成房屋或已投入资源的空置，导致扶贫干部心存顾虑。例如，恩施市红土乡平锦村原统计有搬迁意愿的贫困户26户80人，最近摸底数据显示有搬迁意愿的只有13户42人;咸丰县清坪镇龙潭司村原来有搬迁意愿的贫困户有82户301人，最近摸底发现只有41户139人有搬迁意愿。

(三)集中安置受限制，搬迁方式选择难。集中安置办法多有受限之处，如县城及工业区安置模式的问题是地方政府前期投入成本较大，资金缺口大。如来凤县城区新建一个50户左右的居民小区，各项基础设施配套齐全所需费用约1500万元，超过国家测算的户均搬迁预算金额50%;乡(镇)集中安置存在城镇化不彻底，贫困户搬迁后在乡(镇)安置区居住，远离其原居住地的生产资料，已无法维持原有的生活方式，但新的乡(镇)安置区消化劳动力就业的能力尚有不足的情况;行政村内安置则是基础设施不完善，就近集中安置规模有限，很多村子涉及到建设用地占用部分基本农田的问题。例如，鹤峰县的走马镇李桥村、阳河村、太平镇毛坝村、中坪村都实行中心村集中安置，均需占用部分基本农田。鹤峰县有3个城中村的100余贫困户300余人希望在村内就近安置，但城中村属于城市规划区，建房存在政策性障碍。

(四)建设审批手续繁，安置工程推进难。易地扶贫搬迁的总规模以及年度计划搬迁规模都已基本确定，时间紧、任务重。最紧迫的2016年易地扶贫搬迁计划必须在年内按时完成，地方政府压力很大。易地扶贫搬迁涉及地区社会经济方方面面，是一个巨大的系统工程，涉及各种类型的建设项目，也关联到各方面的行政审批程序和办事流程。地方政府现在面临最紧迫的问题是各类工程建设项目审批流程繁琐，涉及5个阶段、24个环节;招投标环节耗时过长，跨度达45个工作日，严重影响易地扶贫搬迁工作整体推进进度。

(五)基层政府还贷压力大，贫困户自筹资金难。易地扶贫搬迁资金中除中央预算内投资和搬迁户自筹资金外，其余贷款均由地方政府组织资金偿还，约占各地区易地扶贫搬迁资金总额的84%。对地方政府而言，各县财政今后将面临较大的还贷压力，为了后续发展，不能“扶了贫，穷了县”。对贫困户而言，按照户均20万元的资金需求来计算，易地扶贫搬迁贫困户需自筹1万元左右的资金。在搬迁户的心态、诉求、收入现状等多种主客观因素影响下，很多贫困户自筹意愿并不强。例如宣恩县长潭河侗族乡大湾村有搬迁意愿的贫困户75户，其中有10户符合搬迁条件的极贫户没有能力负担自筹资金，以致无法顺利搬迁。另外，居住条件的改善和生活水平的提高，也相应增加了群众的长期生活成本。

(六)支撑产业培育力度小，农户生计重构难。易地扶贫搬迁实施的过程中，搬迁农户的后续发展问题是重点，尤其后续产业发展非常重要。湖北武陵山片区龙头企业数量少、培育产业能力差，产业发展空间不足，新的主导产业发展不成熟，迁后产业培育集约化程度低，市场中介发育程度低，后续产业培育乏力，对农户的就业创业技术培训等服务的支持力度不足，无疑会影响搬迁后农户生计重构以及“稳得住、能致富”目标的实现。如来凤县扶贫办组织当地贫困户进行技术培训，90%以上都是学习机动车驾驶，与贫困户的就业和创业没有直接的联系。

(七)配套政策不健全，搬迁户权益主张难。户籍迁移落户及户籍类型变更对于贫困户搬迁来说至关重要，涉及到搬迁后贫困户的社会保障、医疗、子女教育等多方面的权益，同时也是衡量贫困户能否顺利融入当地生活环境的重要标准。对于部分跨区域搬迁的贫困户来说，户籍迁移存在较大困难。目前，各地都未出台具有可操作性的，跨区域易地扶贫搬迁户籍迁移落户及户籍类型变更的统一政策。在一些地方的农村，由于原住地农户的保守排外，易地扶贫搬迁户的户籍迁入、生产资料重新配置存在很大困难。例如在咸丰县，如搬迁户到迁入村落户，需迁入村召开村民代表大会并有三分之二以上村民同意方可。此外，贫困户搬迁后原有生产生活资料的处置问题也容易引发矛盾。其土地承包经营权、林权、土地收益乃至自留菜地等生产生活资料，如处置不当极易引发基层冲突，也容易为后期生产资料再分配埋下隐患。

(八)易地搬迁管理不精细，安置社区治理难。随着移民搬迁集中安置力度的加大，贫困户迁入移民搬迁安置点后，原来的镇村区域界限被打破，形成了既不同于城市，又有别于村级组织的新型居住群体——移民搬迁安置社区，出现了党员流动、居民管理、社区服务、子女就学、创业就业、环境卫生、矛盾调处等许多新问题，都将成为让迁后居民“稳得住”的基层治理新挑战。

综上所述，湖北武陵山片区易地扶贫搬迁任务在全省居于重要地位，时间紧任务重。各地在边摸索边推进的过程中，遇到一些困难。因此，对易地扶贫搬迁工作有必要提高认识，加强动员组织，因地制宜创新举措，完善相关政策配套和统筹规划。

二、湖北武陵山片区易地扶贫搬迁对策建议

(一)提高认识，统筹规划，确保搬迁任务全面完成。21世纪第二个十年是我国全面建成小康社会关键期。“小康不小康，关键看老乡”。农村贫困治理成为全面建成小康社会的重点和难点，扶贫开发工作进入攻坚期。国家高度重视，将14个片区划定为扶贫攻坚主战场，并出台了相应的国家级区域发展和扶贫攻坚规划。

2013年11月，习近平总书记在湘西调研扶贫攻坚时，提出“精准扶贫”理念。2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发〔2013〕25 号)明确要求建立精准扶贫工作机制。国务院扶贫办《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》(国开发办发〔2014〕30号)文件的出台，标志着我国精准扶贫工作机制在全国正式实施启动。

习近平总书记在2015年中央扶贫开发工作会上阐明，精准扶贫，关键在实施好“五个一批”工程(即：发展生产脱贫一批;易地搬迁脱贫一批;生态补偿脱贫一批;发展教育脱贫一批;社会保障兜底一批)。易地扶贫搬迁因其工程复杂性、任务艰巨性，属于“五个一批”工程中最难啃的骨头，最难攻的山头。搬迁工作的好坏，影响脱贫攻坚决胜战役的全局。因此，对各级扶贫部门而言，必须清醒认识易地扶贫搬迁工作的重要性，高度重视，全面动员，强化统筹协调，上下同心、密切配合、合力推进，确保搬迁任务如期完成。

(二)坚持自愿搬迁与政策搬迁相结合，鼓励梯次搬迁与跨区搬迁。一是坚持自愿搬迁与政策搬迁相结合。从保证易地扶贫搬迁工作的推进效率、减少后期社会矛盾问题考虑，动员搬迁应充分听取贫困群众意见，尊重其搬迁意愿，不要让不愿意离开故土的农民“被搬迁”进城、入集镇。对于居住于确属“一方水土养活不了一方人”的不利于生存区域的贫困群众，则应采取整体迁出的方式，迁出区不留一人一户，使迁出区域能够封山禁牧，植树造林，迅速恢复生态植被，一定要妥善解决退宅复垦问题，促进土地占补平衡。另一方面，为减少迁入户和原有农民的用地矛盾，应鼓励集中安置、上楼安置和跨区安置，缓解土地承载能力不足问题。只有跨区搬迁“一子落”，才会有梯次搬迁的“全盘活”。二是鼓励梯次搬迁，节约集约用地。按照“富裕户进县城、中等户到集镇、一般户住新村、困难户靠保障”的基本思路，鼓励生存环境较差地区富裕户向城镇搬迁，将其原有房屋在村委会的协调下卖给搬不起的贫困户。盘活并村后废弃的学校、仓库等闲置房屋设施，优先低价转让给搬迁不起的贫困户，缓解其自筹压力。制定引导性“精英移民”、“财富移民”和“劳工移民”政策，保证农村致富能人、富裕户能方便地搬出，也要保证建档立卡贫困户能切实享受到搬迁的好处。三是明确补偿标准，兼顾公平和效率。原则上，享受补助标准及政策扶持的农户必须是录入全国扶贫开发信息系统的建档立卡搬迁农户，同步搬迁的非建档立卡搬迁农户，可以同等享受集中安置区的基础设施配套政策，但所需建房资金应由农户自筹资金解决。此外，应允许各地因地制宜，结合实际实行差异化的补助政策和补偿标准。

(三)因地施策安置，分类保障农户生计。紧密结合新农村建设和城镇化发展的各种优势资源和政策，要充分利用现有土地资源向空中发展、集中安置，利于节约集约用地，利于配套建设，利于搬迁农户发展产业。一是依托小城镇和旅游景区进行安置。通过易地扶贫搬迁项目在小城镇或乡镇建市场，将有经济头脑的贫困户迁入小城镇或乡镇所在地，转移到第二、第三产业。在旅游景区内或景区附近建移民安置点，新建移民住房，完善水电路等配套基础设施，改善就医、入学等条件，选择比较有经营头脑、思想灵活的农户进行搬迁。二是依托当地企业和国有农场、林场进行安置。利用易地扶贫搬迁资金在工矿企业、龙头企业等当地支柱性产业附近建立移民新村，搬迁户通过到工矿企业、龙头企业工作或从事第二、第三产业以获得生活来源。针对劳动力短缺的国有农场、林场，用易地扶贫搬迁资金解决搬迁户住房和其他附属用房，农户迁入后，通过与农场签订相关协议，承包国有茶园、果园、林场等，实现搬迁农户与农场的双赢。三是与建设特色民族村寨、创业社区相结合进行安置。充分发挥民族地区优势，将易地扶贫搬迁与旅游扶贫、少数民族特色村寨建设深度融合在一起。在具有区位优势的迁入地，如靠近商业街、热门旅游景点、地方支柱性企业的地方，可以依托优势将易地扶贫搬迁安置小区打造升级为“创业型社区”。由政府做好顶层设计，完善就业培训、创业指导、金融支持、税费减免等配套政策，投入资金建立孵化器，支持鼓励搬迁户进行创业，发现并重点培育一批创业能手，给予更多优惠奖励，助其做大做强，以发挥他们的引领带动作用。

同时，加快搬迁后续产业发展，推进农业产业化经营，如建立现代化的种养基地、培育市场中介组织、加强社会化服务体系建设等，妥善解决生计问题，不断改善搬迁户的生产生活，确保易地扶贫搬迁战略消除贫困、保护生态环境的目标顺利实现。

(四)创新对口帮扶方式，有效接纳搬迁移民就业。对口支援机制是我国发挥社会主义制度优越性、集中力量办大事的重要抓手。解决湖北武陵山片区易地扶贫搬迁农户跨区分散安置，湖北省众多大中专院校等事业单位和大中型企业大有用武之地。各类企事业单位中，不乏发展能力较好、有很强吸纳就业能力(用工需求)的大中型事业单位和企业，挑选其中有意愿、实力强的对象，做好政策配套，对口支援有易地扶贫搬迁任务的地方，解决农户的跨区安置，每个对口支援单位负责解决一批搬迁户的就业问题，采取招聘用工、劳务外包等多种灵活手段，以积少成多的方式在全省范围实现较大规模的搬迁户跨区安置，强有力地推进武陵山片区易地扶贫搬迁工作。经详细论证和测算，仅湖北省126所大学、301所中等职业学院、14所成人高校，以及349家大型企业、1933家中型企业，以每家单位安置30人计，足以吸纳安置10万名以上的易地扶贫搬迁移民。为做好对口支援易地扶贫搬迁安置工作，一是要做好调查，摸清家底。二是要设计好对口帮扶规划。三是要分类指导帮扶单位，并出台针对帮扶单位的奖补政策。

通过对口帮扶的方式接纳搬迁移民就业，不仅为搬迁农户提供了进入城市企业和院校就业的机会，解决了其家庭子女入学、医疗保障等相关问题，更是对各族群众的交往交流交融和湖北新型城镇化建设的有益推动。

(五)简化项目审批，加快安置工程进度。为提高效率，缩短工程建设周期，尽快完成易地扶贫搬迁攻坚任务，政府相关部门应按照“合法、精简、高效”的原则，做好“放、管、服”，改作风强服务，简化审批流程，在各种行政审批环节主动跟进服务，优化办事流程，开辟绿色通道，积极支持易地扶贫搬迁项目的工程推进进度。对易地扶贫搬迁工程项目的招标程序，要建立优先办理机制，坚持“三个优先”，即优先办理进场登记，优先发布招标公告，优先安排开评标场地。保证项目登记、发布信息公告和中标公示即到即办;对所有进场交易的易地扶贫搬迁工程建设项目，建议采用资格后审制，在相关资料完备的前提下，要在法定的最短时限完成，力争将项目招标时间减少到30天内。

(六)实施易地搬迁金融服务创新，确保农户资产性收入增长。应加强农村中小金融机构的服务模式、服务方式和金融产品创新。如针对农村特点，探索“三权”抵(质)押等有利于盘活“三农”资产的抵押方式，拓宽抵(质)押物范围，推进农村消费信贷品种、期限、还款方式创新;探索运用移动互联网、大数据、云计算、物联网等新技术为支撑的服务信息化建设，拓宽电子渠道，使线下与线上服务相结合。应构建新型农业经营体系，引导农村土地经营权有序流转，盘活农村集体长期闲置的资产。如加快农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，破解农业发展规模约束的制度性基础;培育新型农业经营主体，发展多种形式的适度规模经营;创新农民合作社管理、农业龙头企业利益联结、工商资本下乡投资等机制;加大新型职业农民培养力度等等。

(七)出台配套政策，保障搬迁户合法权益。要完善政策保障机制，切实维护搬迁户各项权益，达到弱有所帮，老有所养，少有所学，贫有所济的目标。结合对广东连南、连山等地移民搬迁的调研经验，湖北武陵山片区易地扶贫搬迁可在以下方面做好政策配套服务：一是移民技术培训和就业服务;二是移民户籍迁移落户服务;三是集体建设用地流转服务;四是搬迁户子女就读入学服务;五是移民最低生活保障服务;六是安置社区人口和计划生育服务;七是土地承包经营权流转服务;八是小额信贷等农村金融服务;九是林权流转服务;十是移民参加社会保险服务。

(八)探索移民搬迁治理新模式，化解基层扶贫搬迁纠纷。一是加强基层治理，建立村民自治组织(如理事会)，引导移民新村从政府管理模式向自治管理模式转变和发展。村民自治组织在基层党组织领导下开展工作,负责管理村内的公共事务，组织本村公益事业建设，代表村民向办事处反映群众意见和建议，实现村民自我管理、自我服务，增强移民新村内生发展动力。二要加强法制宣传，推动和谐移民。采用多种形式进村入户宣传移民安置政策，增进移民保护自身权益、维护社区稳定的意识;发现、评选并表彰一批文明移民、成功致富的易地扶贫搬迁户典型，通过模范带头作用，引领更多移民安心移民、专心致富，从而营造和谐移民的社会环境。三是强化警示教育，积极开展移民安置村“阳光村务工程”建设。维持良好的社区治理氛围，杜绝各类违法乱纪的情况发生，保证各类补助资金用在实处、花在刀刃上。通过典型案件以案释纪，以案释法，抓好干部的警示教育。同时，开展移民安置村“阳光村务工程”建设，理顺各种资金管理体制;实行村务公开制度，自觉接受群众监督;严格落实农村议事规则，增加决策透明度。四是建立专门的易地扶贫搬迁移民信访维稳机构。维稳机构要具备“三有”基本条件：有机构、有人员、有办公场所。维稳机构要处理移民突发性上访应急问题，并及时掌握各安置点移民生产生活状况，尽早摸排掌控不稳定因素，对重点人、重点事及时掌控，及时“把脉诊断”各个时期的移民矛盾和上访问题。五是尊重少数民族风俗习惯，出台相应措施。重点关注少数民族群众的特殊诉求，在政策上尽量予以关照。如在住房建设式样上，充分考虑少数民族审美观和使用习惯;在祖坟的搬迁处置问题上，充分征求搬迁户意见;对具有少数民族特色的生产工具、生活用品进行保护;对少数民族语言文字、特色民族文化技艺.的传承保护等。